最近接到一些企业家们的咨询，大家有一个普遍的感受：

去年和今年，各级政府换届，很多的招商引资项目，开始出现无法继续履行的情况。

如今项目做得又累又苦，前期已经投入巨额的开发费用，却突然接到解除合同的通知。没办法，只能硬着头皮应对。

无论最终是否能顺利解决，大家都要坐下来复盘一下。生意还得继续做，今后要靠专业、法律和认知来经营。

一、政府换届，新官不理旧账

企业投资某市，前任区长早已答应的园区投资计划，新区长上任后却不同意，百般推脱。企业根据合同约定，投资10个亿，已经到位，基础设施已经完成了5000万的量，下一步的报建，被暂停了。新区长说，这个项目是上一任的事，本届政府需要更换项目。

对此，企业家们都非常无奈。

和政府打交道绕不开“新官不理旧账”。前任履职出现的“旧账”，谁都不愿意去沾边。

一则怕事情麻烦，历史遗留也不知道要耗费多少精力、财力、人力、心力去解决，最终还可能惹火上身。

二是新一届政府需要做出新成绩。

但是无论旧账新账，承责主体只有一个，还是政府。

2020年开始，中央和各省市出台政策，保护民营企业的产权、优化营商环境、建立信用政府，并设置追责体系，倒逼政府转变观念、维护公信力，保持政策的连续性和稳定性，认真履行与市场主体签订的合同，兑现以会议纪要、批复、文件等书面形式承诺的优惠条件，提升人民群众的信任。

二、现行法律规定，保护投资方权益

2020年1月1日最高人民法院出台《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，把政府与社会资本合作的协议，列为第二条的行政协议，并在第十九条规定“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。”

这意味着企业家参与政府招商引资，一旦协议被解除（无效），不会血本无归啦！

该规定蕴含了：

行政协议被违法无效或撤销，要赔偿！（第十五条）

变更解除行政协议的行政行为违法，要赔偿！（第十六条）

不履行行政协议造成的损失，要赔偿！（第十九条）

机关因正当需要给当事人造成损失，要赔偿！（第二十一条）

法院的支持力度，如此之大，前所未有！

三、各方过错比例，有法院自由裁量

招商引资协议的无效（或解除）发生诉讼，经过一审、二审、再审程序，最终大家关注的必然是两件事：

一是各方的过错比例；

二是过错比例对应的赔偿金额是多少。

我们发现，政府在招商引资协议被解除（无效）后，政府承担责任有不同的过错比例确定，有5:5、6:4、8:2、10:0（政府全责）的，那么，法院的自由裁量，是否有规律可循？

5:5（政府与企业的过错比例，对半）--（2016）京0111民初7704号

镇政府与企业签订《景区合作经营协议书》。约定镇政府将文化公园的全部商业经营权与企业合作，镇政府可获得景区营业额5%的利润分配。

后双方产生纠纷。

法院认为：合作协议为联营协议。而联营合同的主体应为企业法人或事业法人，党政机关及隶属于其编制序列的事业单位等不能成为联营合同的主体。因此，该协议违反了禁止党政机关签订联营合同的相关法律法规、司法解释的规定，应为无效。双方当事人均明知联营一方为镇政府，却仍签订并实际履行了该协议，故双方对合同无效均存在过错，应根据各自的过错程度承担相应的法律责任。

参照合作协议的约定以及双方的过错程度，企业在经营期间对该景区进行了部分修缮、添附，经评估为647487.16元。镇政府应根据其过错程度，对企业所受损失予以补偿323743.58元。同时，酌定企业按照每年25万元的50%为标准，向镇政府给付景区租赁使用费损失......

复盘：

法院首先确定合作协议的性质，从联营合同、借款合同、租赁合同对比后，认定为联营合同。在明确合同性质的基础上，认定政府参与联营的合同无效。

难点在于景区工程项目在双方交接前后的价值的界定。该景区由镇政府出资修建，协议签订后交付某公司经营使用，该公司在经营期间进行了修缮、添附，形成了新的价值。但双方在合同签订以及合同履行过程中均未对各自完成的经济价值准确核定。当该合同被确认无效并需要对合同标的物进行处分时，双方对于具有较大经济价值的景区组成部分如何确定归属发生了较大争议。即使经过评估，涉案景区内仍有大量工程无法确定修建主体。对此，法院明确了双方针对不同争议事实，应承担不同比例的举证责任，尤其是针对评估报告中无法确定归属的景区工程由双方分别提交证据进行佐证，对联营标的物交接前后因修建、管理、修缮、添附等形成的经济价值以及经营利润进行了区分，最后认定为过错各半。

 6:4（政府担责60%）----（2021）湘09行终16号

镇政府与投资方签订《招商意向书》，为加快衡龙桥镇机械工业城发展步伐，壮大工业产业，带动劳动力就业，由投资方创办工业企业，政府协助办理土地转用审批和征收等手续，约定：一、拟征收的土地属于集体用地、具备商业用途，面积为40亩。政府承诺对土地拥有完整的处置权，并保证该土地不存在任何权利瑕疵，保证没有纠纷争议等。二、费用。1．费用计算。办理土地转用审批和征收所需费用按每亩捌万元的价格投资方打包支付给政府，政府再支付给村民的包括土地补偿费、安置补偿费以及土地附着物和青苗的补偿费、村级管理费用、“三通一平”等因办理土地转用审批手续和征收引起的各项费用。政府负责“三通一平”，并修建临时用路。

后，上述两宗地块被案外人公司竞得，竞买价格合计为661万元。

投资方请求：1．解除《招商意向书》；2．政府返还两原告征收土地补偿款200万元，赔偿土地增值款损失461万元。经法院释明，变更诉讼请求为：1．判决确认《招商意向书》无效；2．判决返还土地补偿款210万及利息损失。

法院认为：土地出让合同是法律明确规定的要式合同，应当由土地行政主管部门与土地使用者签订，特别是涉及工业、商业等经营性用地的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。本案《招商意向书》的签订未经过招标、拍卖或者挂牌程序，镇政府作为签订主体，超越职权，根据《行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效”的规定，确认《招商意向书》无效。

合同无效后的法律后果：根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条规定：“行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。”因合同无效取得的财产，依法应予返还。投资方向镇政府支付的200万征收费用应返还。

《招商意向书》的无效，投资方和镇政府均有过错。

根据投资方一审中提交的“特向上级国土部门提出用地申请”的《申请用地报告》，可知在签订协议时，即已知道或者应当知道镇政府并无职权向其直接交付集体土地，并且，涉案土地在完成农用地转用手续后进行拍卖（挂牌）出让时，镇政府及时通知了投资方成立的公司参与竞拍，应视为采取了相应的补救措施。

参照《国家赔偿法》第三十六条第（七）项关于“返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息”以及《招标投标法实施条例》第五十七条第二款关于“招标人最迟应当在书面合同签订后5日内向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息”的规定，法院结合本案的案情、诉讼请求与主张，同时考虑到镇政府作为行政机关，应当更加了解土地出让领域的法律规范，酌情认定镇政府支付200万元及银行同期贷款利息的60%并无不当。

复盘：

国家赔偿仅对于直接损失进行了赔偿，土地增值款属于预期利益损失，不予赔偿。

宋静律师的这本新书《土地争议行民交叉裁判规则与案例解析》（中国法制出版社）历经3年筹备，2年动笔，前后5年共撰写了第一稿60万字。应出版社要求，正式出版删减至30万字。本书囊括了读者最重要的财产——土地权利从“生”到“死”（从“取得”到“注销或收回”）的全过程，每一个环节都配有典型案例。该书实属宋静律师数十年的理论和实践经验的积累和沉淀，是宋静律师从事重大复杂土地诉讼，特别是行民交叉诉讼领域多年耕耘的集大成之作。

目前，该书正在各地的新华书店、京东、当当等平台火热销售中。

 

 

 

 

供   稿 | 宋静律师团队

排   版 | 董丽娜

核   稿 | 苏慧英

审   定 | 石伟民