闲置土地收回与认知误区：老板必须了解的十大盲区 | 专业研究

专注疑难复杂土地争议解决

作者/宋静责编/严诗晴

这是福律阁公众号的第700原创文章

作者：宋静

单位：广东诺臣律师事务所·福律阁土地诉讼团队

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本期推荐视频：

今天我们一起来学习：

关于闲置土地回收的相关知识

以下视频来源于

宋静律师疑难复杂商事诉讼

随着国家一系列有关

加大闲置土地收回力度

提高存量土地利用效率政策的施行

政府收回闲置土地的案例将越来越多

在代理了多宗闲置土地收回的诉讼案件后

我们发现很多老板对闲置土地收回这一法律现象

存在许多认识上的误区

这些认识上的误区或者导

致企业反驳土地被收回的抗争贻误战机

或者导致行政复议和行政诉讼到最后一败涂地

酿成冤假错案

土地出让金与闲置问题

不少客户认为，企业已经通过招拍挂的公开程序，取得了国有土地，如何开发利用，应该属于企业自行决策的事项，政府不应该调查企业是否存在土地闲置的问题。

我们认为，这样的认知是不对的。

土地既有财产的性质，同时又是一种自然资源，除了土地使用权人对土地依法享有使用权，国家对土地的使用和管理也有很强的管控。

国家将土地出让给土地使用权人，土地使用权人就必须确保高效利用土地，一方面可以确保自然资源不被浪费，同时可以尽快给国家提供税收来源。

如果土地迟迟得不到开发，土地使用权人造成土地闲置，未能给国家高效提供税收，政府就可能收回土地后交给其他单位使用。

因此，土地开发建设并不完全是企业自己决策，自主开发的土地利用过程，在开发过程中会受到国家和政府的监管，确保土地依法依规得到利用。

开工建设与闲置土地

有的老板认为，签订土地出让合同后，企业已经按照出让合同约定的动工开发日期开始建设了，但还是收到了政府的闲置土地调查通知书，是政府搞错了吗？

国家为了规范闲置土地问题，早在1999年就颁布了专门的行政规章《闲置土地处置办法》。

在1999年制定规章时，立法还不够精细，对于企业受让土地后的动工开发，的确只是规定了动工的期限和规模，未再附加其他条件。

但管理实践中政府发现，部分土地使用权人受让土地以后，只是为了避免土地闲置在动工开发环节只是应付一下，可能看上去铺设的摊子大，但实际上投入并不多，资金也不足以支撑整个工程建设。

政府为了遏制这种“伪造”开发的情形出现，在2012年对《闲置土地处置办法》进行了修订，精细化设置了闲置土地调查和处置的流程。其中关于动工开发，要求土地使用权人动工开发，必须领取施工许可证后的依法开工建设。

而根据《建筑工程施工许可管理办法》第四条的规定，企业领取施工许可证，需要具备已办理建设工程规划许可证、已确定施工企业、建设资金已落实、施工图纸已经审查合格、工程质量和安全有保障措施等等，而不是简单的拉开架势，很容易半途而废。《闲置土地处置办法》第三十条对于开工建设还规定了具体的要求，动工开发必须依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。

可见，企业取得土地使用权后，所谓的动工开发并不是可以随意应付性的开工，而是必须依照法定条件，正式的动工建设，才能避免遭遇闲置土地调查。

闲置费与土地收回

有的企业提出疑问，我已经缴纳了土地闲置费，为什么政府还要收回土地？

土地使用权人之所以有这样的疑问，主要是混淆了政府处置闲置土地和处理违法建设的不同。

政府对于违法建设的处理，既有必须予以拆除的情形，也有罚款后保留使用的处理方式。

当然，受制于卫星遥感监测执法的限制，现在罚款保留使用的处理方式，政府现在极少使用。

但闲置土地的处置方式和违法建设的处置还是存在显著不同的。

因为认定闲置土地被要求缴纳土地闲置费，既有惩戒的作用，也有督促土地使用权人尽快动工开发利用土地的目的。

因此，对闲置土地决定征收闲置费还是收回，是根据闲置时间的长短不同而使用的两种处置方式而已，二者并没有非此即彼的关系。

根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，未动工开发满一年的，政府将向土地权利人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。

因此，闲置土地被征收闲置费，并不意味着可以不再追究企业的闲置土地违法行为，而是督促企业加快动工开发的脚步，如果土地权利人仍未开始建设，政府就有可能启动收回的程序了。

政府原因与土地收回

企业遭遇闲置土地收回时，经常会抗辩是因为政府原因，才导致土地被闲置的，政府还有权收回土地吗？

需要明确的是，政府原因导致土地闲置，并不能改变土地闲置的本质，只是政府在处置闲置土地时，可以有多种途径解决土地闲置问题。

根据《闲置土地处置办法》第十二条的规定，对于因政府原因造成土地闲置的，政府可以通过延长动工开发期限，重新签订补充协议约定、调整土地用途和规划条件，按照新的开发条件重新办理用地手续、先安排临时使用，条件具备后再动工开发、协议有偿收回土地、土地置换等方式进行处置。

我们可以发现，因政府原因造成土地闲置，虽然存在多种处置方式，土地权利人继续利用土地仍有可能性，但的确也存在被收回的可能性，当然，因政府原因被收回，政府不会采取单方强制的收回方式，而需要和土地使用权人协商一致，并且必须有偿收回。

土地收回与补偿

企业取得土地使用权，曾经支付过巨额的土地出让金，一旦土地被收回，必然遭受巨大的损失。所以企业经常会有疑问，政府把土地收回后，会给予补偿吗？会退回土地出让金吗？

闲置土地被收回是否会给予补偿，取决于土地闲置的原因。

根据《闲置土地处置办法》第十四条规定，“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。……”而《闲置土地处置办法》第八条列举的正是因政府原因造成土地闲置的情形，由此可以推出结论，由于企业自身原因造成土地闲置的，政府可能无偿收回土地，由于政府原因收回土地的，才存在有偿收回的可能。

因此，土地闲置被收回是否可以得到补偿，取决于闲置的原因在哪一方。由于企业自身原因造成闲置，政府无偿收回，实际上带有惩罚的因素在内，所以企业有失去已缴纳土地出让金的危险。

土地闲置的其他解决办法

企业的土地因闲置被调查后，部分企业会产生一些疑问，政府经闲置土地调查后，如果查实闲置的事实，一定会收回答这个问题，需要事先区分不同情形，才能得到准确的答案。

一是造成土地闲置的原因是什么？

二是区分原因后再依法寻找政府可能采取的闲置土地处置方式。我们看一下造成土地闲置的原因，如上所述，大体上可以区分为出于企业自身原因和出于政府原因两大类。如果出于企业自身原因造成的土地闲置，一般会被政府收回土地使用权。

如果出于企业自身原因造成土地闲置，存在被政府收回土地使用权的风险。如果是政府原因造成土地闲置，被无偿收回的概率较小。

如果政府对闲置土地又有新的使用意向和条件，可能会采取协议有偿收回的方式作出处置，或者给原土地权利人另行置换其他土地供其使用。

如果政府对于该地块并没有重新出让、另作他用的意向，总体上倾向于弥补或者消除政府造成土地闲置的原因后，继续交给原土地使用权人继续开发。

实际上，如果是因为政府原因造成土地闲置，除非对地块已经另有安排，政府是非常乐意继续交给原土地使用权人继续使用的，这样才可以避免给原土地权利人支付巨额的补偿。

闲置土地调查通知书的可诉性

政府调查闲置土地，一般会经过闲置土地调查、闲置土地认定、闲置土地处置三个环节。

在闲置土地调查环节，行政机关会首先给企业送达《闲置土地调查通知书》，企业收到《闲置土地调查通知书》时，就会下意识地反问，企业没有闲置土地的违法行为，可以起诉《闲置土地调查通知书》吗？

这个《闲置土地调查通知书》会不会同《行政处罚告知书》一样，对企业的违法行为的事实已经查实了呢？

企业看到《闲置土地调查通知书》产生起诉的想法并不奇怪，因为根据《闲置土地处置办法》第五条的规定，《闲置土地调查通知书》上会直接写明，有闲置嫌疑的土地的基本情况、涉嫌闲置土地的事实和依据、调查的主要内容、提交材料的期限等等。

乍一看，《闲置土地调查通知书》中已经注明了土地使用权人涉嫌闲置土地的事实，而且从企业的角度而言，会认为通知书中载明的事实是缺乏依据的，自己必须拿起武器进行维权。

其实《闲置土地通知书》只是一个通知调查的环节，其中记载的案件事实尚未最终确定，并不会对土地使用权人的权益产生影响，如果针对《闲置土地调查通知书》提起诉讼，法院是不会受理的。

闲置土地认定书的可诉性

政府处置闲置土地，经过调查环节后，会给土地使用权人发出《闲置土地认定书》，土地使用权人针对《闲置土地认定书》可以起诉吗？

政府发出《闲置土地认定书》，其中会载明闲置土地的情况、行政机关认定土地闲置的事实和依据，闲置原因的确定以及最终的认定结论。

虽然认定土地闲置后还有进一步的处置环节，处置决定才直接对企业享有的土地使用权造成影响，看上去对企业权益产生影响的是闲置土地处置环节，但《闲置土地认定书》已经确定了用地构成闲置的事实，是一个独立的具体行政行为，如果企业不及时启动复议诉讼程序，不能推翻闲置土地认定的结论，那么下一步征收闲置费或被收回的结局将很难阻挡。

因此，企业收到《闲置土地认定书》后，应当积极寻求救济，针对该《闲置土地认定书》在60天内申请复议或者6个月内提起行政诉讼。

针对《闲置土地认定书》申请复议或者提起诉讼，应当重点从土地闲置的时间起算点、闲置的原因、企业开工建设的投入情况等方面积极提出自己的抗辩理由，争取改变认定书的事实认定和结论，为下一步抗辩征收闲置费还是收回土地，打下基础。

土地抵押权与土地收回

政府准备收回的土地上，如果已经设置了抵押权，则会产生土地收回和抵押权事先冲突。

关于已设定抵押权的土地被收回，《闲置土地处置办法》第十三条第二款规定，闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。

这一条款只是规定，对于已设定抵押权的土地被收回，政府在收回土地时应当书面通知抵押权人，但并未明确抵押权如何实现的问题。

闲置土地被收回和已设定的抵押权产生冲突应当如何协调，目前的行政管理和司法实践尚未有统一的认识。

原国家土地管理局于1993年1月曾针对地方土地管理部门作出过《关于对〈中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例〉第十七条有关内容请求解释》的复函，其中明确规定，“抵押权附属于土地使用权。作为主权利的土地使用权，因行政机关依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定，作出收回土地使用权的处罚而消灭时，在该土地使用权上设定的抵押权随之消灭”。尽管这一规范性文件尚未被废止，但其后的部分司法裁判并未遵循这一文件的指引。

目前，行政诉讼主流的观点还是认为，针对收回土地闲置的行为，抵押权人有权独立提起诉讼，可以针对土地是否应当被收回进行抗辩，但如果抗辩未成功，抵押权人提起的诉讼，也只是延缓土地被收回的时限而已，土地上是否存在抵押权，并不能阻止闲置土地收回程序的进行。

土地使用权注销的可诉性

根据《闲置土地处置办法》第十七条和第十八条的规定，土地使用权人应当在收到《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起30日内办理土地使用权注销手续，逾期不办理的，行政机关可以直接公告注销，或者申请法院执行。

土地使用权人自行办理注销的情形，一般不会发生诉讼。

但如果是行政机关直接公告注销，或者申请人民法院执行，土地使用权人就可能针对注销行为提起诉讼。

土地使用权人是否有权针对行政机关公告注销土地使用权的行为提起诉讼，目前的主流裁判观点认为，注销土地使用证属于收回建设用地使用权后的内部工作流程的完善，对土地使用权人的权益并不产生实质影响，不属于行政诉讼的受案范围。

但该裁判的理由又认为，如果收地行为不合法的，土地使用权人可以起诉注销土地使用权手续的行为。

这就给土地使用权人针对注销土地使用权的行为是否可以诉讼，留下余地的同时也增加了胜诉的不可预测性。

当然，如果行政机关注销土地使用权人的土地使用证是通过申请人民法院执行的，则行政机关的注销行为可能因属于司法协助执行行为而不再可诉。

闲置土地收回，事关企业的重大财产权益，企业面对政府启动的闲置土地调查，必须积极对待，例如提交证明已经实际投资开发的资料，申请听证，千万不能消极应对，以为只要自己不配合，行政程序就难有进展的观念和想法早已落伍了。

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供稿 | 宋静律师团队

编辑 | 黄晓瑜

审定 | 石伟民