广东诺臣律师事务所福律阁土地诉讼团队专注疑难复杂土地诉讼。团队在处理案件时发现，土地交易过程中存在大量土地犯罪的风险。2021年7月29日，11人跨区域倾倒危险废物污染案，法院当庭判处最高有期徒刑四年，罚金10万元。这是浙江首例适用污染环境惩罚性赔偿条款的案例。今后，各地将贯彻“用最严格的制度最严密的法治保护生态环境”的理念。

发展经济，要以合规为前提。完成土地交易之后，不免会产生各种各样的问题。例如：违法用地、违法建设、违法排放污染物.....触及这些风险，将造成难以挽回的损失。一旦涉及刑事诉讼，检察院介入，面临的不再是行政处罚，而是刑事风险。因此，土地交易合规伴随着我们的土地诉讼业务开展了。福律阁土地诉讼团队对土地环境保护专题进行了深入研究。接下来将陆续推送我们的专业文章，敬请关注。

编者按

2021年7月16日，全国统一的碳排放权交易市场正式启动。据央视报道，启动仪式当日，仅上海环境能源交易所的首日交易总量即达410.40万吨，总成交额2.1亿元人民币，呈现出“活跃度高、超出预期”的特点。这意味着全球最大的碳排放权交易市场正式踏足国际能源市场，中国兑现碳达峰和碳中和的国际承诺迈出实质步伐。可以预期，随着世界主要国家将应对气候变化作为第一合作议题，中国坚定不移加快发展方式绿色转型，碳排放权交易市场前景值得期待。作为法律人，从法律视角关注社会新事物是我们的职责。近期，福律阁将围绕碳排放权交易的前世与今生，广东省碳排放权交易的发展轨迹，以及同碳排放权交易相关的热点话题持续展开观察。

1、“碳排放权”的法律属性及其法律适用思考

碳排放权，是权利主体按照政府环境管理部门所分配或许可的碳排放指标种类和额度，在特定时空向环境排放一定碳的权利。目前，学者普遍认为碳排放权具有民法中物的特征，环境容量是其客体，因此可以被看作是一种特殊的用益物权。又因其在权利对象和效力、行使方式等方面与一般用益物权不同而被认为是准物权，并且因其具有国家所有的公共品特性而被认为是一种具有公权色彩的私权。尽管由于条件不成熟等原因，我国《民法典》未能对碳排放权，以及排污权、用能权和用水权等新型资源性权利作出规定，但是，碳排放权交易在我国已然从部分地区试点交易走到了今天全国统一上线交易，这说明碳排放交易符合“市场交易”的本质特征。交易，其基本前提是交易标的须归属不同的市场主体，交易标的须是交易主体合法拥有的具有交换价值的财产或财产性权利，且产权明晰，否则就难以进行市场交易。因此，尽管对碳排放权的权利性质在理论界尚有一定争议，但碳排放权应属于市场交易主体享有的具有交换价值的财产或者财产性权利，其客体指向自然资源要素，这一点不应置疑。从《民法典》第三百二十四条“【国有和集体所有自然资源的用益物权】国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，组织、个人依法可以占有、使用和收益。”的内容来看，笔者认为，碳排放权是对自然资源的保护利用或者与自然资源的保护利用密切相关，可以归属到广义的自然资源用益物权的范畴。

碳排放权作为资源节约、保护环境、应对气候变化的新型资源性权利，已经体现在党和国家涉及生态文明建设的多个政策性、法制性文件中，如《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》《生态文明体制改革总体方案》《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等，成为我国生态文明发展战略的重要制度设计，国务院及其下属相关主管部门也制定了相关的规范性文件或者部门规章予以规范。随着我国生态文明建设的深入推进，碳排放权的交易活动将会不断增多，交易规模亦会越来越大，纠纷产生的几率也逐步增加。无论理论界对其法律属性如何研判定义，实务不等人，对碳排放权争议的法律适用研究，可以说是迫在眉睫。笔者在查阅有关碳排放权相关的文件中发现，最高人民法院自2016年起已开始关注涉及此类新型资源性权利的纠纷事务。《最高人民法院关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》（法发〔2017〕30号），对当前经济转型过程中，审理涉碳排放权案件的法律适用明确规定：“充分运用碳排放权交易注册登记系统，准确判断排放配额的权利主体，合理确定交易各方的权利义务。依法保护用能权交易主体在合法交易场所买卖用能权指标的行为，参照试点地区制定的交易管理办法、交易规则及争议解决机制，妥善审理用能权纠纷案件。”从这份导向性的司法文件中可以看出，在涉碳排放权的具体案件办理中，作为法律人，我们除了要遵循《民法典》的原则性法律适用规则和绿色原则以外，还要研究国务院及其下属相关主管部门制定的相关的规范性文件、部门规章，以及试点地区形成的成熟且可行的交易规则，并基于具体案情分析确定是否可以参照用益物权的一般规定作出相应的法律判断。

2、国际合作的不可期待性使我们必须自力更生

为缓解全球气候变暖进程，国际社会于1992年5月9日在纽约通过了《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》），同年6月在巴西里约热内卢召开的有世界各国政府首脑参加的联合国环境与发展会议期间开放签署。自此以来，国际社会围绕细化和执行该公约开展了持续谈判，基本从1995年开始，直到今天，历时近三十年，期间多次波折，先后签署了以《京都议定书》《坎昆协议》《巴黎协定》等为主要标志的环境文件。

1997年第三次缔约方会议制定了《联合国气候变化框架公约京都议定书》（即《京都议定书》，旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球变暖）。其中提出了排污权交易、联合履约和清洁发展三大市场灵活机制。《京都议定书》的三种灵活机制都涉及到不同国家之间的碳排放权交易，它们是实现减缓气候变化国际合作的重要机制，可以赋予各国在温室气体减排投资费用上的灵活性，从而实现全球气候变化问题上费用的有效性分配。但是，发展中国家渴望发达国家更多投资于碳汇产品，而囿于投资碳汇产品收益周期长，并且不仅需资本投入更需技术投入，直接出售碳排放权配额显然更符合短期内获利的资本属性，一些发达国家更倾向于直接向发展中国家出售碳排放权额度而不是同这些国家建立碳汇储备协同机制。例如，我国的企业大部分都超标，因此国内许多企业会购买国外的配额，继而形成变相的资本输出。《京都议定书》作为《公约》第一个执行协议，从谈判到生效的时间长达十余年，历经美国签约、退约，俄罗斯等国在排放配额上高要价等波折，最终于2015年正式生效。至其生效时的成果也仅止于明确了《公约》下各方承担的阶段性减排任务和目标。《京都议定书》第一期承诺于2012年底到期，成果为“初步设定量化减排目标并开始执行”。

2011年12月，《气候变化框架公约》第17次缔约方会议暨《京都议定书》第7次缔约方会议 “德班气候大会”同意，《京都议定书》第二承诺期在2013年生效。大会要求《议定书》附件一中的缔约方（主要是发达国家）从2013年起执行第二承诺期，并在2012年5月1日前提交各自的量化减排承诺。对此，发达国家态度不一。欧盟在参与第二承诺期的同时要求大会在2015年制定“涵盖全球主要经济体的、具法律约束力的减排框架”，并于2020年后生效。但是，美国、日本和加拿大等对《京都议定书》本身持消极态度，拒不考虑第二承诺期的减排指标。加之第一承诺期后对没有达成减排目标的缔约方的惩罚形同虚设，严重打击了各方对第二承诺期的积极性，《京都议定书》实际的约束力大幅下降，第二承诺期“有名无实”。

鉴于《京都议定书》履行过程中困难重重，国际社会于2011—2015年谈判达成《巴黎协定》，2016年至今，主要就细化和落实《巴黎协定》的具体规则开展谈判。国际气候谈判的主要利益集团有欧盟、伞形国家集团、小岛国集团、新兴经济体发展中国家等。欧盟作为一个整体，一直积极参与气候谈判并实际采取气候行动。伞形国家集团主要参与方为美国和俄罗斯，美国的气候行动与政策易受国家执政党影响，国家层面的政策存在波动和不连续性，地方政府、城市和企业一直积极采取气候行动。俄罗斯认为气候变暖可能有利于其经济发展，对于全球气候治理的态度不是很积极。小岛国集团易受全球气候变暖导致海平面上升所带来的生存危险，特别关注气候变化，希望获得资金支持。新兴经济体发展中国家是在《巴黎协定》谈判进行中形成的“立场相近的发展中国家集团”。这些国家处于经济社会快速发展期，对碳排放具有刚性需求，同时也希望通过国际资金和技术合作，实现低碳转型发展。但是，在应对气候变化和碳减排实质进行的关键问题上，国际社会的上述利益群体目标很难持续达成一致。发达国家自身减排和向发展中国家提供资金、转让技术的政治意愿不足，倾向于淡化“共同但有区别的责任”原则和其历史责任。《京都议定书》所创设的碳排放权交易制度，伴随着国际气候谈判的模糊与迟滞，陷入徘徊境地。

后《京都议定书》时代，我国碳排放权交易不能过度地依赖国际谈判的进展速度而放缓进程，而应当未雨绸缪，发掘碳排放权交易制度的合理性及其应对气候变化的制度优势，培育本土市场，促进碳排放权交易制度的“本土化”。实践证明，当前在碳排放权交易问题上，“自力更生”应当是中国解决自身环境问题的态度。

3、中国碳减排事业的行动路径

二氧化碳排放导致全球气候变暖问题日益得到国际社会的广泛关注。我国社会各界对气候问题的认识和态度也随着国际社会对气候变化认识的变化而变化，并大致可以分为五个阶段：

第一阶段为1972年中国参加在瑞典首都斯德哥尔摩举行的联合国人类环境会议开始至1997年京都会议前，这一阶段中国应对气候变化所采取的政策措施主要出于环境保护方面考虑，而很少涉及整个社会发展的问题。

第二阶段为1997年京都会议到2007年巴厘岛会议前，这一阶段中国经济正处于高速发展阶段，坚持“共同但有区别的责任”原则进行碳减排，并积极参加和支持《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》框架下的活动，但出于减排成本的考虑没有作出减排承诺，中国因此受到发达国家的指责。2006—2010年“十一五”规划，第一次提出了节能减排的概念，并设定了单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%左右，森林覆盖率达到20%等约束性指标。“十一五”期间，全国单位GDP能耗下降19.1%，基本完成了“十一五”规划纲要确定的目标任务。根据2009年11月发布的第七次全国森林资源清查结果，全国森林面积达1.95亿公顷，森林蓄积量137.21亿立方米，森林覆盖率从18.21%上升到20.36%，提前两年完成了森林覆盖率20%的目标。

第三阶段为2007年巴厘岛会议至2015年巴黎气候大会，为了应对日益恶化的气候变化和促进经济发展的可持续性，我国开始作出实质性的让步，积极参与全球气候治理，实施碳强度减排，并且开始帮助非洲和小岛屿发展中国家提高应对气候变化的能力。2011—2015年“十二五”规划，设定了提高低碳能源使用和降低化石能源消耗的目标：非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%，单位国内生产总值能源消耗降低16%，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%，森林覆盖率从20.36%提高到21.66%，森林蓄积量从137亿立方米增加到143亿立方米。“十二五”期间，中国实际碳强度累计下降20%左右，2015年非化石能源占一次能源消费比重达到12%，森林覆盖率达到21.66%，森林蓄积量增加到151.37亿立方米，均超额完成“十二五”规划目标。

第四阶段为2015年巴黎气候大会2020年，我国明显加快了实施碳减排计划的力度，并且在全球气候治理的角色开始从积极参与者向引领者转变。2016—2020“十三五”规划，设定能耗总量和能源强度“双控目标”，到2020年，单位国内生产总值能耗比2015年下降15%，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。这是五年规划中第一次提到碳排放总量控制。根据国家统计局能源统计司公布的数据，2020年能源消费总量数据约为49.7亿吨标准煤，实现了“十三五”规划纲要制定的“能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内”的目标，完成了能耗总量控制任务。但能耗强度累计下降幅度约在13.79%左右，未完成“十三五”规划纲要制定的“单位国内生产总值能耗比2015年下降15%”的任务。到“十三五”末，森林覆盖率提高到23.04%，森林蓄积量超过175亿立方米，连续30年保持“双增长”，成为森林资源增长最多的国家。

第五阶段自2021年起，2021—2025“十四五”规划，面向碳在峰、碳中和的新目标。2021年3月5日李克强总理 做的《政府工作报告》提出，落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标，单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%，森林覆盖率达到24.1%。

综合来看，我国应对气候变化目标总体上体现了从相对目标（能源和碳强度目标），通过能源强度和总量双控目标过渡，最终转向绝对目标（碳达峰、碳中和目标），管控模式不断升级，管控范围从化石能源转身非化石能源发展、森林碳汇、行业及区域适应气候变化等全方位发展布局。