这是福律阁公众号的第426篇原创文章

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本次课程主要分为四大部分：

一、土地权属争议的界定

二、土地权属争议的三大救济途径

三、土地权属争议的裁判规则与裁判原则

四、2020年—2022年最高院土地权属争议诉讼的裁判数据分析

这个目录的逻辑体系如下，先察觉自己的问题是否土地权属争议问题，如果确定是土地权属争议问题，该采取怎样的救济路径。

直到走到诉讼后，法院的裁判规则和裁判原则是怎么样的？

我们在诉讼中要提供什么样的证据，符合什么样的条件才可以胜诉？

土地权属争议的界定

第一部分“土地权属争议的界定”主要是作为一个引子。我在做土地权属争议大数据报告的过程中，发现有相当一部分原告行政相对人所诉的请求，其本质并非真的是土地权属争议。然而，唯有先确定了法律关系，才可能确定有效的救济途径。因此，明确自己目前所面临的问题、争议是否为真的土地权属争议至关重要。

（一）土地与土地产权的含义

首先，什么是土地呢？我相信这个问题，很多在座的村民、农村基层自治组织等“地主”，肯定比我清楚得多。脚下踩的不正是土地吗？用文绉绉的概念定义的话，土地是由土壤、植被、地表水及表层的岩石和地下水等诸多要素组成的自然综合体。土地位置是固定的，不能互换，不能搬动。这一特性决定了土地市场是一种不完全的市场，不是实物交易意义上的市场，而只是土地产权流动的市场。因此，我们说某个人拥有某块土地的所有权，并不意味着他（她）就可以把这块土地挖出来并且揣着这块土地走。土地产权是一种抽象的、流动的法律概念。而土地权属证书作为记录土地利用现状、权属及其变化情况的凭证，是最能明确土地产权的一种手段。

（二）土地权属争议产生的历史原因

而土地权属的确权与登记，需要以土地管理专业知识与勘测技术作为依托。因为土地制度的变化，中国早期的确权登记工作缺乏经验等，中国的确权登记存在很多毛病。由此，产生了诸多土地权属争议。

中国的土地制度主要经历了以下6个时期：“土地改革阶段→农业生产合作社与人民公社阶段→四固定阶段→家庭联产承包责任制阶段→林业三定阶段→林业改革阶段”。

土地改革时期遗漏确权、重复确权、四至界线不清、未具体划分界线；人民生产合作社与人民公社阶段，公社化运动打乱了原有的土地、山林所有制，呈现出权属混乱的现象；四固定时期，界线划分不清晰、分配不合理、山权和林权未统一等原因，引发纠纷；林业三定时期，存在很多工作不细致的地方，比如未查验原始有效凭证、未实地履亩丈量、未划清界址、未及时更正错误界至、未全面清理历史遗留问题、未绘制界至示意图、未上山定标立界、未将权属证明发放到位、未完善和妥善保管档案材料等；林业改革时期，由于确权量大、时间紧、任务重，存在人工走界不充分、指界不清晰、地图绘制不准确等情况。

这样子说，大家可能不是很清楚。

接下来，我们看2张土地权属证书，大家可能就会有更加清晰的认知。

以下两张土地权属证书，一张是1953年的，另一张是2013年的。

而像1953年这样的宗地图会带来什么问题呢？

例如，这个界线太过方正，可能并不能够准确地表现土地权属。

例如，你家边界旁边有一块三角形的地皮我觉得是我的，我也一直在用的。双方光看土地权属证上面的宗地图看不出来，只能跑到行政机关去裁决处理，土地权属争议就这样诞生出来了。

另外根据这个宗地图再说一点，关于土地确权登记错误与土地权属争议的区别。

例如，2013年这个权属证书，地还是这块地，边界清晰，明明白白，没有争议。上面的土地使用权人本应该是张三的，结果登记机关在登记的过程中一写错，记成李四了。这就不叫土地权属争议，这是土地确权的问题，二者的救济路径不一样的，这个后面第二部分会再提及。

（三）土地权属争议的两种分类

现在，我们继续回归我们第一部分的主线，什么是土地权属争议。

《土地权属争议调查处理办法》第2条是这样规定的，土地权属争议是指土地所有权或者使用权归属争议。

总体而言，土地权属争议可以分为两大类：

1、一类是双方均未领取土地权属凭证；

2、一类是一方或者双方已领取权属凭证。

后者又包括3种小情形：

1、仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；

2、双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形；

3、各方对不动产权属证书上记载的权属或四至的范围有异议，或者各方当事人持有的不动产权属证书在四至的文字描述、附图、现场界址以及指界情况互相冲突，根据已经核发的土地证无法确定争议地权属。

对于第一大类“争议双方均未领取权属凭证”，有些朋友可能会疑惑，双方都没有土地权属证书，怎么还能够争土地权属？你都没有土地证，没有证据，凭什么说这块地是你的？凭什么法院信你空口无凭的话？

接下来，我们先看一个案例。

争议发生之后，双方协商过，但是协商不成。调查处理的时候，两个村子都不能提交争议地相关的权属凭证。

然后当地政府就依据两个村子对争议地的使用事实作出处理决定。决定从该争议地中间水沟的东面中心线为起点，向西南沿水沟中心线至机耕路为终点，分界线以北的土地归水镇村所有，面积折合6.38亩；分界线以南的土地归巷口村所有，面积折合5亩。

根据上述案例，即便没有土地权属凭证，但是只要有长期占有和管理某块地的事实，还是可以去争这块地的权属。因为裁决土地权属争议的其中一个原则是——尊重历史、照顾现实、有利团结，这就要求不能够只机械地根据土地证书确定权属，还要综合历史与现在的土地占有利用事实认定。

2、一方或者双方都已领取土地权属证书

接下来，我们来看看第二大类“一方或者双方都已领取土地权属证书时”可能发生什么土地权属争议。

【案例索引】：（2021）湘行终184号

桑植县政府于2010年给熊某颁发了桑林证字（2010）第1××4号林权证，给第三人刘锡祥颁发了桑林证字（2010）第1××7号林权证，两份权属存在重复和争议。桑植县政府依照职权在经过走访调查、核对依据、现场勘察、多次调解等法定程序后，本着从实际出发，尊重历史，面对现实的原则，在兼顾争议双方利益的情况下，依法作出的涉案林地争议裁决。

相信经过上述两个案例，大家对什么是土地权属争议都已经有一个大概的认知了，接下来我们进入到土地权属争议第一部分的重头戏——什么不是土地权属争议。

（三）不是土地权属争议的四种法定情形

根据《土地权属调查处理办法》第14条的规定，不属于土地权属争议的案件包括：土地侵权案件；行政区域边界争议案件；土地违法案件；农村土地承包经营权争议案件；其他不作为土地权属争议的案件。

1、土地侵权纠纷

土地侵权纠纷是一种民事法律关系，已经有明确的土地权属，才会存在侵权问题。如果没有土地的所有权或者使用权，就不存在能够被侵害的权利。所以，土地侵权纠纷不属于土地权属纠纷。

为了加深大家的认知，我们可以先来看一个案例。

【案例索引】：（2018）苏行终1058号

顺桥村委会修筑道路以及该道路部分占用徐秀芬宅基地。上诉人徐秀芬于2017年4月17日向阜宁县国土局邮寄《土地权属争议申请书》，根据该申请书的内容：徐秀芬为申请人，而顺桥村委会为被申请人，徐秀芬的请求事项为“责令被申请人停止占用申请人的宅基地，对申请人的宅基地恢复原状”。

人民法院认为，案件并不存在土地所有权以及使用权归属争议，徐秀芬与顺桥村委会之间的争议明显属于宅基地使用权侵权纠纷，而非宅基地权属争议，驳回徐秀芬要求政府依据作出土地权属处理的请求。

在这个案例中，徐某已经有宅基地使用权，而村委会占用她的宅基地土地侵权，是建立在徐某已经有宅基地使用权的基础上的。仅仅就宅基地使用权的权属而言，并没有争议。因此徐某以宅基地使用权权属为由申请行政机关确认、向人民法院提起行政诉讼，自然也不被支持。

2、行政区域边界争议案件

由于没有找到以土地权属为由提起改变行政区域边界的案例，因此这部分只能够从法理的角度，通过行政边界与土地权属边界的对比阐述为什么行政区域边界争议案件不属于土地权属边界案件。

行政区域界线和土地权属界线最本质的区别就是性质不同，行政区域界线涉及行政区域管辖权，例如湖南和广东的交界线就涉及两省的管辖权问题，而土地权属界线涉及土地权利人的土地所有权和使用权。因此行政区域界线一般涉及省、县、乡（镇）三级地方，最低单位级别为乡（镇），土地权属界线可以涉及所有民事法律主体。加上因为行政区域界线是历史形成的，必须保持界线的稳定性，而土地权属界线经常发生变动。因此，行政区域界线和土地权属界线根本不是一码事，也不能够以土地权属为由提起诉求改变行政区域界线。

3、土地违法案件

土地违法案件是指违反土地管理法律、法规，需要追究法律责任的行为，经土地管理部门立案所形成的案件。根据土地管理法律、法规，土地违法案件大致可以包括如下分类：非法占用土地案件；非法转让土地案件；非法批准占用土地案件；拒不交还土地案件；破坏土地资源案件；非法占用征地费款案件；侵犯土地权属案件；虚报、瞒报、拒报、屡次迟报或者伪造、篡改土地统计资料案件；违反《土地复垦规定》案件。

在这类案件中，行政相对人通过非法手段取得、占用、转让土地，这类非法土地受让者、占用人对土地的占有、利用不是值得法律保护的法益，法律对其土地使用或所有不予以肯定的效果。从法律的角度而言，此类主体实际并未取得土地的所有权或者使用权，因此这类案件不宜视为土地权属争议。

【案例索引】：（2020）最高法行申8286号

【裁判概要】：

刘粤川、刘宏州因承包集体土地问题与第三人黄柳发产生争议，两原告以黄柳发为被申请人向被告潮阳区政府提交土地确权申请书，请求被告潮阳区政府依法确认黄柳发侵占的涉案1.52亩土地归两原告使用。在复议过程中，汕头市潮阳区国土资源局立案查明第三人黄柳发非法占用涉案土地的事实，并对第三人黄柳发非法占地的违法行为作出行政处罚决定，责令第三人黄柳发退还非法占用的土地。因此，刘粤川和刘宏州申请调处的土地权属纠纷已经被认定为土地违法案件。人民政府驳回刘粤川、刘宏州权属确认申请，人民法院予以支持。

在这个案例里，土地由村委会集体所有的，黄柳发对土地是非法占有，并不影响村委会集体所有的关系，也并不影响两个原告对承包土地享有的合法使用权。在这个案例中，请求确认土地权属不能达到赶跑违法占用土地人黄柳发的效果。

4、土地承包经营权争议案件

土地承包经营权案件是最容易被错误提起土地权属的一种案件类型，但是法院的判决一般都比较简单，只要认定为土地承包经营权争议案件就会予以驳回。

例如：

【案例索引】：（2020）最高法行申8727号

【裁判概要】：

林石浩就与同村村民林耀瑶、林金存因农村土地承包经营权出租、调整行为所引起的纠纷，向英德市人民政府提出土地使用权权属调处申请。

英德市人民政府认为涉案两处土地的争议属于土地承包经营权的争议，不属于土地使用权争议，决定终止处理，并根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，告知林石浩向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或向人民法院起诉，对林石浩主张的再审事由不予以支持。

那么为什么土地承包经营权纠纷不是土地权属纠纷呢？

【原因】：

土地权属争议中的土地使用权、土地所有权以行政行为或自治行为为取得依据，因此土地使用权纠纷更多的是从行政管理的角度对土地资源的划分，是一种行政法律关系。

而土地承包经营权是本集体经济组织成员或其他有资格的公民、法人，从有土地所有权的农村集体经济组织（如村委会等）以民事合同的方式承包土地，更侧重于是一种民事法律关系，二者并不等同。

根据行政行为取得土地所有权的基层自治组织相当于是房东，本集体经济组织成员或者其他有资格承包经营的公民、法人相当于是一手租客。

土地权属争议的三大救济程序

然后，虽然说是三种途径，但是行政裁决处理和提起行政复议或诉讼这两条路不是随意选一条走的关系，他们之间是串联的。一般情况下，遵循这样的顺序：

我们先讲讲行政机关裁决处理：

根据《中华人民共和国土地管理法》第14条的规定，明确了协商、政府裁决处理再到人民法院起诉的顺序。虽然没有很明确地说，必须政府裁决处理之后再人民法院！但是根据人民法院的司法实践，普遍采取的是这一种解释。

【裁判概要】：

付蕊与村委签订了一份土地承包经营合同，江中海也与村委签订了一份土地承包经营合同。双方承包的土地范围之间存在交叉与重合。

付蕊依据其与徐寨村委签订的承包合同等证据主张案涉土地系其承包地，进而主张江中海与徐寨村委签订的土地承包合同无效。江中海则以付蕊与徐寨村委签订的土地承包合同中并不包含案涉土地为由抗辩。

经过审查，人民法院发现，双方争议的焦点并非同一土地应当由谁享有承包经营权，而是双方享有承包经营权的范围即土地界址四至问题。由于双方一直认为是土地承包经营权纠纷，因此没有经过人民政府的土地裁决，直接起诉到人民法院。

人民法院审理认为，不属于人民法院的受案范围，予以驳回。

还对《土地管理法》第14条进行了详细的说理：

人民法院认为，基于司法权不僭越行政权和村民自治权的原则，《土地管理法》第14条规定，土地所有权和使用权争议由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。

根据《土地管理法》第10条、第41条的规定，国有土地和农民集体所有的土地的使用权，是由所有权人通过“依法确定”的方式交由单位或个人使用的，即土地使用权的取得依据的是行政行为或自治行为，因此，土地使用权纠纷更多的是从行政管理的角度对土地资源的划分，主要解决的是因土地权属不明确而发生的争议，一般是指土地面积不清、四界不明、存在重叠等情况。正是由于土地使用权的取得系行政行为或自治行为，《中华人民共和国土地管理法》将行政处理作为诉讼的前置程序。

据此，我们认为，行政机关的裁决处理是法院受理土地权属争议行政诉讼的必要前提。

（三）提起行政复议或行政诉讼

紧接着，我们来看一下行政复议与行政诉讼的关系。

根据《中华人民共和国行政复议法》第30条第1款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。

而最高法院第五巡回法庭在2019年第44次法官会议纪要，针对张植文诉清镇市政府土地权属裁决决定一案，也肯定了二审法院因张植文未履行复议前置程序驳回起诉的判断。

张植新与张文荣案件：

【案例索引】：（2019）最高法行申8878号、（2018）黔行终927号、（2017）黔01行初1192号

张文荣确权在前，张植新确权在后。2000年3月张文荣先于张植新取得国有土地使用权证，2000年4月张植新才取得国有土地使用权。

2009年张文荣认为张植新修建的房屋超过土地界址线，侵犯了自己的土地使用权，要求清镇国土局裁决处理。

2012年张文荣提起返还原物纠纷的民事诉讼。土地权属争议属于行政诉讼范围，民事法庭法官表示，这我可审不了。于是，该民事诉讼经人民法院两审审理以该案属于权属争议为由判决驳回张文荣的诉讼请求和上诉。

2015年7月，清镇市国土局聘请地质勘查局到两户建房点进行实地测绘，在当天作出《测量说明》。

2015年10月，清镇市国土局作出处理意见报告，报请清镇市政府给予确权。

2016年5月，清镇市国土局作出确定权属的请示，再次报请清镇市政府，并提出处理建议。最后，清镇市政府于同月作出本案被诉批复，确定争议土地的使用权属于张文荣。该批复经由清镇市国土局送达给两人。

张植新收到确权决定后不服，直接拿着确权批复决定就向人民法院提起诉讼，期间没有经过复议。

一审对此案作出实体裁判，二审被驳回起诉。

当时二审存在两种不同观点：

第一种观点认为，应当严格适用《行政复议法》第30条第1款之规定，要求当事人先行申请行政复议，所以应当依照《行政诉讼法解释》第123条规定撤销一审判决，并裁定驳回当事人的起诉。

第二种观点认为，本案在一审阶段已经进行了司法审查，司法权已经介入到本案的实体权属纠纷审理，此时不宜再要求当事人先行申请复议，此举将增加当事人的诉累，不利于实质解决纠纷。

最高院第五巡回法庭认为：

首先，虽然行政复议与行政诉讼均是解决土地权属纠纷的公力救济手段，但当事人寻求公力救济应当遵照法定程序，不应破坏“先复议后诉讼”的现定规则；

其次，行政复议作为行政机关内部监督体系，具有司法机关不具备的土地管理的专业性。行政复议的结论既是司法机关审查行政复议行为的对象，同时也是审查土地权属争议处理行为的重要依据。国有土地使用权属争议处理决定纠纷案件具有专业性强、涉及面广的特征，适用复议前置程序，将行政机关的复议审查挺在前面，便于查明事实、分清是非，使土地权属争议得以及时解决。

从二审到再审，第一种观点取得了胜利。

其实这种司法观点并非完全无争议，也有少部分法院不认为土地权属行政复议是提起行政诉讼的必要条件。如（2019）最高法行申616号案件中，再审申请人认为应当先提起行政复议后提起行政诉讼，人民法院审理认为该种说法没有法律依据。

总体而言，争议不大。结合近五年（2018年—2023年）最高院土地权属是否应当复议前置的13个有效行政案例，排除下图中序号3-10的同系列案例后，土地权属争议应当先行提起行政复议程序的观点仍然取得压倒性胜利，占比4/5。

无论司法实践存在怎样的争议，我们如果是行政相对人或者是代理行政相对人的一方都应该尽量地避免风险。按照一般救济途径走完整个流程，从协商到政府裁决处理，到行政复议再到提起诉讼。可以避免走错路被驳回，又重新再走一遍流程的风险，能够节省不少时间成本。

未完待续，敬请期待......

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供   稿 | 宋静律师团队

排   版 | 黄晓瑜

核   稿 | 苏慧英

审   定 | 石伟民