2021年7月7日，《广州市城市更新条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）发布，为广泛听取各方意见、凝聚共识，市住房城乡建设局面向社会公众公开征集意见建议。
广东诺臣律师事务所的福律阁土地诉讼团队，日常业务与城市更新紧密关联，特别是疑难复杂土地争议的解决，更是一直在深入探索，因此我们对广州市城市更新立法亦非常关注。
我们发现，《广州市城市更新条例》（征求意见稿）虽然在第四十四条、四十五条、四十六条中对解决“三旧改造”过程中留守户（俗称“钉子户”）的难题创造性的提出了一些解决方法，并且部分专业人从目前城市更新实践中涌现出的一些实际操作的层面，对上述条款的设置给予了较高评价，但团队负责人宋静律师认为，存在的并不一定是合法的，解决城市更新过程中的留守户问题，需要系统的制度建构。
《广州市城市更新条例》（征求意见稿）第四十四条从村民自治的角度，规定了集体经济组织解决留守户的途径。
其中第一款设置了土地使用权收回的路子，第二款设置了诉讼收回的路子。
第四十五条规定了国有土地房屋采取征收的途径。
第四十六条设置了行政裁决的途径。
但综合分析上述条款，我们发现都存在一些缺乏操作性指引的不足，甚至部分途径存在重复冲突的嫌疑，注定会造成城市更新实践操作中的混乱。
而造成这些弊端的根本原因就在于，《广州市城市更新条例》（征求意见稿）的立法过程中，片面关注了已经或正在发生的城市更新案例，而忽略了依法立法，依法执法的因素考量，并且缺乏解决问题的系统思维。
举例说明，第四十四条第一款规定了集体经济组织可以通过经政府批准的方式收回留守户的土地使用权，第二款又规定了诉讼收回的途径，那么两种途径是存在选择关系还是并列关系呢？
如果是选择关系，是否存在不同的适用前提呢？
如果存在并列关系，经政府批准收回的效率明显高于诉讼收回的途径，诉讼收回的途径设置是否有必要呢？
第四十五条规定了对留守户采取国有土地上房屋征收的途径，国有土地上房屋征收只要符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的征收前提，征收机关依法征收属于依职权行为，为何又设置了征收的前提需要补偿安置协议签约率需要达到95%的限制？
第四十六条规定了行政裁决的途径，且并未区分适用于城市规划区还是乡村规划区，我们当然可以理解为两者兼可适用，这就产生了新的问题。
第四十四条规定可以通过经政府批准收回和诉讼收回的途径，那么和行政裁决的途径又如何选择？
如果需要行政裁决先行，则第四十四条的规定形同虚设。
如果不需要行政裁决先行，当事人显然不可能选择行政裁决-行政诉讼更为繁复的途径。而且该条款并未指明行政裁决的各方当事人身份，根据部分所谓专业的解读，认为应当是集体经济组织或者已签约的村民和其他未签约的村民作为对立双方，由政府出面裁决的形式，这种解读就更难以自圆其说。
行政裁决涉及到的最主要的内容是如何补偿安置，而城市更新存在不同的改造模式，集体经济组织和其他已签约村民并不一定或者说根本不是承担补偿安置义务的主体，又是如何与未签约的村民产生补偿安置纠纷的呢？
目前在城市更新中，各地各村摸索出来的解决留守户所谓的“经验”是否又经得起法律的检验呢？
所谓猎德模式中的诉讼收回，由集体经济组织为原告，起诉留守户要求搬迁，人民法院判决支持。
对于留守户已经依法取得的土地使用权，尤其是留守户已经取得了自然资源部门核发的权属凭证后，集体经济组织以土地所有权人的身份直接通过民事诉讼要求收回留守户的土地使用权，那么自然资源部门核发的土地权属凭证效力何处安放？
个人对自身财产如何实现保护？
是否存在多数人投票剥夺少数人财产的嫌疑？
村民自治的边界究竟在哪里？
猎德模式都给我们提出了法律的诘问。
所谓的茅岗村村民投票的方式表决收回留守户享有的土地使用权模式，则更为简单粗暴，除了同样无法回答上述问题之外，更是在“自治”的外表下，完全剥夺了留守户依法寻求法律保护的可能。
外省某村采取由街道办请示区政府收回留守户土地使用权的方式就更让人摸不着头脑了，街道办并非土地权利人，何来请示收地的职权？
城市更新过程中各地探索出的上述种种方式方法，虽然取得了一定的实际效果，但并不代表这些方式方法就是合法的。而且毋庸讳言的是，各地法院对于城市更新实施中的诉讼处理，也处于探索和尝试当中，已经出炉的裁判也并不一定具有推广的价值。
广东诺臣律师事务所的宋静律师认为，我们的立法必须尽可能系统化地解决社会问题，给社会管理和行政执法提供有效的指引，给法院司法提供合法的裁判依据。而不能就事论事，简单机械总结实践中的“现象”便形成立法。
有关城市更新中留守户问题的解决，必须结合城市更新的具体模式，分别规定不同的化解途径，才能取得良好的法律效果和社会效果。
具体路径如下
一、针对政府主导的城市更新模式，在改造过程中出现留守户的情形时，政府可以采取行政征收的方式，遵循“有征收必有补偿”的原则，在依法补偿的基础上，以公共利益的名义，对留守户的土地使用权实施行政征收。
二、针对村企合作的城市更新模式，在改造过程中出现留守户的情形时，合作企业和留守户之间就补偿安置协议无法达成一致意见时，双方均可以采取申请政府裁决的形式解决补偿安置争议，遵循“有损失必有补偿”的原则，政府裁决，合作企业补偿，解决合作企业和留守户之间的补偿安置争议。
三、针对集体经济组织自行改造的方式，在改造过程中出现留守户的情形时，集体经济组织可以土地所有权人的身份，遵循“无合意必经批准”的原则，以公益事业的名义，经政府批准后收回土地使用权。但留守户占用的土地已经不动产登记机关核发不动产权属凭证的，则需要首先通过行政注销或者行政诉讼的方式，否定该不动产权属凭证的效力后，再行收回土地使用权。
上述路径，是我们对制度架构的设计思路，仅供参考。
《广州市城市更新条例（征求意见）》
供 稿 | 宋静律师团队
排 版 | 董丽娜
核 稿 | 苏慧英
审 定 | 石伟民
