这是福律阁公众号的第428篇原创文章
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作者：区佩珊
单位：广东诺臣律师事务所·福律阁土地诉讼团队
微信号：flagzs001
土地权属争议总体情况
事实上不仅仅是2020-2022年，在alpha上检索“土地权属”，可以发现自2000年-2023年两广地区向来都是土地权属争议的高发地区。
过去十几年，中国经济高速发展，城市建设日新月异。
中国东南部沿海地区作为全中国经济发展较快的地区，城镇化建设的范围不断扩大，逐年对用地需求增加，土地利用率提高。
另一方面，中国早期的土地确权工作不到位，加上近十几年随着人民法律意识的不断增强，土地权属争议纠纷数量增加。
广义的土地权属争议包括土地、林地、水利三大类权属争议。
就广西而言，山林权属纠纷频发。
根据本次采集的2020-2022最高院案例数据显示，广西的山林权属纠纷中在该省的土地权属纠纷中占比50%。
广西森林资源丰富，山多地少是广西土地资源的主要特点，山地、丘陵和石山面积占总面积的69.7%。
2019年广西推进集中收储盘活自治区本级国有土地工作，或许是导致2019年-2020年期间广西产生大量土地权属争议的原因。
广西自治区林业、农垦、司法等三大系统管理使用的国有土地面积较大，大多分布在城乡交界地区或山林地带。因为边界范围不清晰、确权依据不充分等历史原因，存在土地权属争议或被周边村民占用的情况，由此引发与周边村民的地界纠纷。
广东与广西不同，发生权属争议的土地类型主要是狭义上的土地，以农用耕地与农村宅基地建设用地为主。
2019年开始推行拆旧复垦，将腾退出的农村建设用地节余指标交易用于城镇建设，2020年推进“房地一体”农村不动产登记发证，2021年作为试点推进全域土地综合整治工作......
近几年，广东政府以乡村振兴为主题，对农村建设用地的整治与建设出台多个通知，这或许是农民、农村基层自治组织进行土地权属确权的一大动力。
（二）案由分布
（案由数量≥3）
行政复议（84件）是土地权属行政诉讼中的主要案由类型。其余比较集中的案由还有行政裁决（44件）、土地行政管理（22件）以及行政登记（19件）。
根据《行政复议法》第30条第1款，如果公民、法人及其他组织认为行政机关作出的决定侵害其土地等自然资源的所有权、使用权，应当先提起行政复议后提起行政诉讼。因此人民法院受理土地权属争议案件，一般以行政相对人已经提起行政复议程序为必要前提条件，否则以不属于人民法院的受案范围为由驳回起诉或者不予受理。
最高法院第五巡回法庭在2019年第44次法官会议纪要，针对张植文诉清镇市政府土地权属裁决决定一案，肯定了二审法院因张植文未履行复议前置程序驳回起诉的判断。
这主要基于一点——相比于人民法院，行政主体在处理土地权属争议的专业性上无疑具有一定的优越性。
解决土地权属争议，不仅须掌握土地方面的专业知识，也离不开技术工具的运用。
土地权属争议处理行为建立在对当地土地政策的透彻理解和土地专业管理知识的扎实掌握之上，在确认权属时应充分了解争议土地过往的权属变动与登记现状，才能保证土地权属争议处理决定具有一定的法律政策和历史依据支撑。
土地权属争议处理过程中还需完成技术、业务层面的操作，如土地的实地测绘、地界的确定以及后续土地权利的登记手续等。
地管理行政事务具有高度的复杂性、情景的依赖性和不确定性，土地管理部门也因为资源、人员、技术等各方面因素，成为土地测绘勘探科学技术信息的先知者。这使行政主体调查成为土地权属调查中不可或缺与无可替代的一环，行政复议程序挺在司法程序之前更有利于查清土地权属事实。
因此未经过行政复议程序，司法权不适宜僭越行政权的行使。
1、一类是诉行政主体土地权属确权不清、确权错误；
2、另一类是行政主体颁证有误，请求行政主体、人民法院撤销已颁发的土地权属凭证。
鉴于后者针对的仅是土地证书所有权人、使用权人的记载错误问题，不涉及土地的实地勘测与界线划分，对土地管理专业知识、勘测技术等水平要求不高，因此在这类案件中复议程序并非提起行政诉讼的必要前置程序。
（三）主体比例
（案由数量≥3）土地权属争议的主体类型虽然多元化但是主要特征突出。自然人的数量最多，其次是村民小组。此外，主要显示出农村基层自治组织比城镇基层自治组织多，自然人比法人多的特点。
1、农村自治组织多于城镇自治组织的原因
根据中国《土地管理法》的规定，国有土地主要为城镇土地；集体土地主要为农村土地。鉴于此，城镇自治组织不是城镇土地的所有权人。集体土地的所有权人，虽然也有少量是居委会、居民小组等城镇基层自治组织，但仍然以农村基层自治组织（如村委会、村民小组、经济合作社等）为主。因此，城镇基层自治组织主体的数量远远少于农村基层自治组织。
2、自然人多于法人的原因
（1）取得土地的性质不同
国有土地的流转采用招拍挂的方式，主体不设限；集体土地使用权的流转主体设限（如承包权人、宅基地使用权人限定为本集体组织经济成员），并且有社区性的特点（如限定承包方案须经过法定数量的村民会议成员或村民代表同意等）。
基于上述国有土地与集体土地成员资格权法律规定的区别，法人难以取得集体土地使用权。因此，法人取得的主要为国有土地使用权，自然人取得的主要为集体土地使用权。根据本次采集的案例数据，在土地所有权方面，土地权属争议以集体土地为主要客体，国有土地权属纠纷数量远少于集体土地纠纷的数量。因此，涉案法人数量远少于自然人。
（2）对土地的理解不同
法人与自然人对土地利用的目的决定了他们对于土地权利登记观念的不同。土地是永续的、固定的、不能移动的，只要有人耕种，土地就可以被占有、被利用。土地产权并不意味着，某个人拥有某块土地的所有权，他（她）就可以把这块土地挖出来并且揣着这块土地走。土地产权是一种抽象的、流动的法律概念。
法人对土地利用的目的主要在于交易，自然人对土地利用的目的主要指向的则是土地本身。换种说法，法人更注重土地的交换价值而非使用价值，自然人则更注重土地的使用价值而非交换价值。
法人有强烈的愿望促进土地交易流转与避免土地权属纠纷带来的商业风险，这推动法人更积极地进行土地确权登记。相比之下，自然人土地确权登记的愿望更为微弱，只要土地、房屋能够被该自然人占有利用，他（她）对产权的期待就被满足了大部分。
然而一旦土地征收、房屋拆迁、补偿款发放等导火线被点燃时，土地权属争议就很容易被引爆。因此，自然人相比法人有更大的几率面临土地权属纠纷。
（四）裁判结果
① 应松年主编：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社第二版，第23-24页。
未完待续，敬请期待......
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供 稿 | 宋静律师团队
排 版 | 黄晓瑜
核 稿 | 苏慧英
审 定 | 石伟民
