集体经营性建设用地入市（三）（下篇） | 专业研究

本篇重点关注集体经营性建设用地入市的核心问题——入市程序。集体经营性建设用地入市程序缺乏全国统一之规定，体系庞杂，概念之间失之毫厘，差之千里。因此笔者有必要于开篇对本文调研范围及依据做必要之说明。

关于调研范围。鉴于集体经营性建设用地在一、二级市场交易的入市程序及租赁年限等方面均存有本质区别。受篇幅所限，本篇探索的入市程序特指以出让为例的一级土地市场交易，不含集体经营性建设用地入市后以转让、转租等方式开展的二级市场交易。

关于调研依据。如前文所述，虽然集体经营性建设用地入市早在北京市大兴区等三十三个县（市、区）行政区域试点，已有实践基础，但《土地管理法（2019）修正》对集体经营性建设用地入市规定仅为框架性，未见实操性规定。本文所阐述的集体经营性建设用地入市程序，主要参照自然资源部于2020年3月发布的《土地管理法实施条例（征求意见稿）》（下文简称《实施条例》），并结合笔者调研的广东省及广州市相关地方规定梳理而成。

广东是改革开发的前沿，是先行先试的地方，广东省佛山市南海区更是全国三十三个试点地区之一。广东省以及笔者所在的广州市均对集体经营性建设用地入市进行过有益探索，值得借鉴，具体来说主要有：

1.广东省人民政府于2005年06月23日颁布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（现行有效），首次允许并规范集体建设用地流转。

2.广州市人民政府、广州市国土资源和规划委员会（已撤销）分别于2015年7月23日及2015年10月12日印发《广州市集体建设用地使用权流转管理办法》及《广州市集体建设用地使用权流转管理办法实施细则》，进一步规范广州市内集体建设用地流转。上述两部广州市的地方规章虽因5年有效期届满已失效，但其中部分规定，对集体经营性用地入市的程序设计进行了有益的地方性探索。

3.2018年9月20日，广州市白云区人民政府办公室印发的《广州市白云区集体建设用地使用权流转管理办法(试行）》（现行有效），对白云区内集体经营性建设用地入市程序进行了详细规定。

4.同时集体经营性建设用地属农村集体资产，其在入市过程中，亦应符合农村集体资产交易管理规定。本文梳理探索的集体经营性建设用地入市程序，亦建立在符合《中华人民共和国村民委托会组织法》《广东省农村集体资产管理条例》《广州市农村集体资产交易管理办法》等规定基础上。

以上为笔者起草本篇文章的主要法律、法规及政策依据。现回归正传，笔者理解的集体经营性建设用地入市程序分为出让意向申报、出让方案编制并表决、出让方案审查、签约、完税登记五个阶段：

第一阶段出让意向申报

《实施条例》规定

《土地管理法实施条例（征求意见稿）》第三十八条规定：“土地所有权人拟出让、出租集体经营性建设用地的，县（市）自然资源主管部门应当依据国土空间规划出具拟出让、出租等的集体经营性建设用地的规划条件，明确土地界址、面积、用途和开发建设强度等。县（市）自然资源主管部门应当会同有关部门提出产业准入和生态环境保护要求”。

条文解读

笔者理解的申报阶段是土地所有权人拟出让某宗集体经营性建设用地并向政府机关申报出让意向及政府机关初步审查的过程。这里有个问题值得探讨，集体经营性建设用地的入市实施主体是农村集体土地所有权人还是农村集体经济组织？两者之间关系为何？

为回答上述问题，笔者研究了2011年11月原国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、原农业部印发的《关于农村集体确权登记发证的若干意见》、2013年6月广东省人民政府修订发布的《广东省农村集体经济组织管理规定》及《土地管理法（2019）修正》等相关规定认为，集体经营性建设用地属于农民集体成员共同所有，具体可分乡（镇）农民集体所有、村农民集体所有、村民小组农民集体所有。村集体经济组织、村民委员会、村民小组根据本农民集体成员委托，依法申请登记并持有土地权利证书，行使所有权，经营、管理集体经营性建设用地，故也是集体经营性建设用地入市的实施主体。

广州地方实践

申报准备工作流程如下：

（一）集体经济组织向镇政府（街道办）申报出让意向，同时提供出让地块流转方式、流转期限、起始价格、土地用途、出让条件、竞买人资格、社保专用账户信息等流转方案基本内容；

（二）镇政府（街道办）核实相关情况，商请区自然资源主管部门、区城管、区住建等部门提出核查意见。经属地镇街汇总区相关部门初审后报区政府出具审核意见。

第二阶段出让方案编制及表决

《实施条例》规定

《土地管理法实施条例（征求意见稿）》第三十九规定：“土地所有权人应当依据规划条件、产业准入和生态环境保护要求等，编制集体经营性建设用地出让、出租等方案，载明宗地的用途、使用期限、交易方式、入市价格、收益分配等内容，并按照《土地管理法》第六十三条的规定，由本农村集体经济组织形成书面决议”。

条文解读

该阶段以集体经济组织申报出让意向，并经初审符合法律规定为前提，由集体经济组织编制正式出让方案及集体民主表决两部分组成。

一、出让方案核心问题——土地出让价格如何确定？

出让价格为编制方案的核心问题之一。对此《土地管理法》及《实施条例》未做规定。但根据《广东省农村集体资产管理条例》第二十八及二十九条规定，集体经营性建设用地使用权出让属于重大资产处置的，应当由农村集体经济组织成员大会或者成员代表会议决定并委托具备法定资质的资产评估机构进行。可见，为避免集体资产流失，广东省内集体经营性建设用地出让价格应委托有资质评估机构评估确定。

《广州市集体建设用地使用权流转管理办法实施细则》《广州市白云区集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》对集体经营性建设用地出让价格评估规定进行了更为细化的规定，集体经济组织应当委托具备B级以上资质的土地评估机构评估集体建设用地市场价格后，再确定出让底价。集体建设用地使用权出让价格不得低于同区域、同类别国有土地使用权基准地价（临商业路线价路段的商业用地应当加上路线价加价）修正后的价格的30%。

二、出让方案须经村内民主表决程序。

出让方案需经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。未经村内民主表决程序将直接影响土地使用权出让合同效力，这里需要重点注意。

广州地方实践

出让方案编制及表决流程如下：

（一）集体经济组织起草正式流转方案；

（二）集体经济组织召开成员大会或者成员代表大会对流转方案进行表决，形成《集体建设用地流转表决书》；

（三）2/3成员或成员代表同意，表决通过，集体经济组织形成《集体建设使用权流转表决结果公示》，自方案通过之日起60日内在本村集体公示栏及宗地现场进行公示，公示时间不得少于15日；

（四）公示无异议或异议比例未超过限定比例，公示通过，集体经济组织出具同意流转书面证明材料，公证机关对同意流转证明材料进行公证并出具公证意见。

第三阶段出让方案审查

《实施条例》规定

《土地管理法实施条例（征求意见稿）》第四十条土地所有权人应当将集体经营性建设用地出让、出租等方案和农村集体经济组织决议情况报县（市）人民政府审查。符合规定的，由县（市）人民政府按照本条例有关规定纳入年度建设用地供应计划。

第四阶段签订合同阶段

《实施条例》规定

《土地管理法实施条例（征求意见稿）》第四十一条规定：“土地所有权人应当依据集体经营性建设用地出让、出租等方案，以招标、拍卖、挂牌或者协议等方式确定土地使用权人，双方应当签订书面合同，约定交易价款、价款支付时间以及方式、提前收回的条件以及处理方式、土地使用权届满续期以及地上建筑物、构筑物和其他附着物处理方式、违约责任等”。

条文解读

一、招拍挂的公开出让 or 协议出让？

《土地管理法》及《土地管理法实施条例（征求意见稿）》均明确集体经营性建设用地出让包括招拍挂等公开方式及协议出让两种方式。但土地所有权人是否有权任意选择，《土地管理法》《土地管理法实施条例（征求意见稿）》均未明确规定。

但《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》及《广州市集体建设用地使用权流转管理办法》有规定，工业用地和商业、旅游、娱乐等经营性集体建设用地，应当以招标、拍卖或者挂牌方式公开出让、出租，其他用途的集体建设用地使用权的流转可以采用协议方式进行。

二、广州市关于集体经营性建设用地出让交易方式的特别规定。

根据《广州市农村集体资产交易管理法》第十一条规定，农村集体建设用地使用权出让、出租等重大资产交易应当通过该土地所在的区一级交易服务机构或者广州公共资源交易中心进行。

广州地方实践

（一）集体经济组织填写流转申请表、组织流转材料；

（二）镇政府（街道办）5个工作日完成资料审核，并出具意见；

（三）符合流转条件的，委托区一级农村集体资产交易服务机构或市公共资源交易中心，组织实施流转工作，进行现场勘察；

（四）区一级农村集体资产交易服务机构或市公共资源交易中心收到材料五个工作日内，应当至少在招标、拍卖开始日前30日、挂牌开始日前20日，制定并在广州市农村（社区）集体产权流转管理服务平台、区一级农村集体资产交易服务机构或市公共资源交易中心交易平台发布公告。公开出让的出让人可在本地主要报刊媒体刊登公告；

（五）采用协议方式出让的，区一级农村集体资产交易服务机构或市公共资源交易中心接受意向人报名。区一级农村集体资产交易服务机构或市公共资源交易中心交易双方签订出让合同公示交易结果。

（六）通过招拍挂等公开方式出让的，由区一级农村集体资产交易服务机构或市公共资源交易中心接受竞买人、竞租人报名，收取竞买保证金，进行资格审查。区一级农村集体资产交易服务机构或市公共资源交易中心发出《成交通知书》或《中标通知书》并将交易结果在广州市农村（社区）集体产权流转管理服务平台、区一级农村集体资产交易服务机构或市公共资源交易中心交易平台上公示，公示不少于5个工作日;

（七）区一级农村集体资产交易服务机构或市公共资源交易中心组织集体经济组织与竞得人签订出让合同，并退回其他竞买人保证金。

第五阶段登记

《实施条例》规定

《土地管理法实施条例（征求意见稿）》第四十二条:"土地所有权人应当缴清集体经营性建设用地价款和相关税费，按照不动产登记的有关法律、法规，申请集体经营性建设用用地使用权不动产登记。依法利用集体经营性建设用地建造建筑物、构筑物和其他附着物的，一并申请其所有权的不动产登记"。

《土地管理法（2019）修正》颁布标志集体经营性建设用地入市制度由试点地区向全国范围推广。但集体经营性建设用地入市制度在全国范围仍属新生事物，亟待出台全国性的配套制度规范细化，对此我们将持续关注。

附：广州市白云区集体建设用地使用权出让（出租）流程图

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供稿 | 李杨律师团队

排版 | 黄晓瑜

核稿 | 苏慧英

审定 | 官选斌