第二章

农村宅基地管理

第一节 农村宅基地分配

一、农村宅基地分配的原则

案例2.1.1 不服宅基地分配，可以起诉村委会吗？

宅基地的分配要贯彻村民自治原则，这是由宅基地所有权性质所决定的。

宅基地的所有权属于集体经济组织，村集体作为所有权人，有权分配和安排宅基地给本村村民使用。

关于何时分配、分配给谁，村集体有自主权。

当然，这种自主权也会受到监督。如果违背公平原则，影响到村民的权益，也可能引发民事诉讼。

在实践中，如果村民为了保护自身的权益，请求有权行政机关责令村集体分配宅基地的，行政机关可能会以此类争议，属于村民自治范围内解决的事项，而不予受理。

今天这个案例，张某的房屋被鉴定为危房并建议拆除，他向村委会申请异地重建。村委召开村民会议，决定以招投标的方式分配宅基地。张某认为这样的分配方式违法，于是向法院提起民事诉讼，请求判令撤销村委及村民代表会议对批地指标，需要通过招、投标方式来安排的行为，或确认该行为违法。

民事诉讼经过一审、二审、再审，最终都被法院认为不属于民事诉讼受案范围。

张某转而提起行政诉讼，同样的诉讼请求，最终还是被一审、二审、再审最高人民法院，驳回了起诉。

理由是，根据《村民委员会组织法》第二条的规定：

村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

《土地管理法》第六十二条第三款规定：

农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

村委会仅是将符合申请宅基地分配的村民，在作出初步调查了解后，上报镇政府，在上级政府审核批准后，村委会再根据批地指标情况，向符合条件的申请人分配。

同时，《村民委员会组织法》第二十四条第（六）项规定：

涉及宅基地的使用方案，经村民会议讨论决定方可办理。

因此，村委会对本村宅基地分配事项，是通过民主讨论后作出的决定，是村集体内部的管理行为，属于法律规定的村民自治范畴，不属于法院行政诉讼受案范围。

当然，在2018年2月8日《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》新实施后，我们看到第二十四条第一款、第二款有这样的规定：

当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。

也就是说，分配宅基地的行为，如果算是村委会行使公共事务管理时，我们就可以起诉村委，法院也不会驳回了？

我研究了一下，这个法律规定，目前在司法实践中还存在几个问题：

1、目前，哪些公共事务管理职能是法律、法规和规章授权给村委会的？

2、即便存在法律、法规和规章对村委会的“职能”的授权，这些“职能”究竟是属于村民自治的范畴，还是行使公告事务管理职能的范畴？

3、村委会作为行政诉讼的被告，一旦败诉，需要承担法律责任，是否和行政机关败诉所承担的责任相同（法院对于行政机关不履行裁判义务的，有多种惩戒方式）呢？

以上的困惑，目前尚未得到圆满解决。

但将村委会分配宅基地，认定为村民自治事项的观点和做法，仍属于法院的主流判断。

 

 

 

 

供   稿 | 宋静律师团队

排   版 | 董丽娜

核   稿 | 苏慧英

审   定 | 石伟民