你的土地权属纠纷，为什么总是败诉？ Part.2 | 专业研究

前文回顾：

二、土地权属争议裁决的原则、规则，政府是如何考量和法律适用的？

这一部分从原则开始讲起，因为原则是统一性、基础性、纲领性的。

在土地权属争议裁决中，政府一般会从以下三个大方向上考虑。

行政裁决的定义第一部分已讲，就不再赘述，它的难点在于事实认定和证据采信的主观性强、不可预测性高，行政自由裁量权和司法自由裁量权宽。典型的时间跨度长，对各方的影响利益大，一旦处理不好甚至还会引发暴力和群体事件，所以一般都要谨慎处理，同时考虑各种因素。

[第一个原则]：

三个有利于，源自《林木林地权属争议处理办法》第三条：

处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。

鉴于林地权属争议与山地、土地、草原争议处理的事实认定和法律适用一致，故土地权属争议也应贯彻“有利于群众安定团结、有利于土地资源合理利用、有利于群众生产生活”。

[案例三]：

陆川县珊罗镇珊罗村水井头一村、二村小组诉县政府土地管理再审裁定书，（2017）最高法行申8431号，双方争议地位于陆川县珊罗镇中心幼儿园背后，北立坡组叫“三角坡”，水井头一、二组叫“沙泥塘尾”（以下简称争议地），“三角坡”与“沙泥塘尾”的称谓没有历史档案记载，但双方当事人指认的争议地点是一致的，该案没有土改、合作化、“四固定”时期的书证材料。

双方提交的证据有：《陆川县山林权证》、《土地转让协议》、原大队负责人证人证言、《北立坡队拍卖木记录簿》、1976年至1984年时任平乐公社副书记和平乐税所退休干部证言。在政府调查阶段双方当事人均无法提供有效的权属凭证证实争议地的权属主张，有效的书证缺乏、证人证言冲突、历史材料残缺。

基本案情：双方一直在争这块地，面积是5亩，最早2014年县政府作的决定书以经营管理事实为由先划给北立坡组，水井头组不服，向市政府申请复议，市政府维持了，水井头又起诉到一审法院，一审维持，然后上诉到中院，中院认为县政府作的决定证据不当，就判决责令县政府重作。

根据法院的判决，县政府又重新调查取证，2015年作的新决定将土地确定给水井头组，这样下来北立坡组又不服了，申请了复议和起诉，又上诉到广西高院，2016年高院判决说县政府作的决定又不对，责令重作，那水井头又不服高院的判决了，向最高院申请再审。

最高院于2017年12月作出判决书，驳回水井头的申请。

最高院的裁判要旨：政府在处理当事人的争议时，应当通过调查取证，现场勘查等方式并根据本案证据及争执土地的管业事实，调处土地山林权属纠纷，必须以事实为依据，以法律为准绳，考虑历史和现实状况，积极疏导，充分协商，遵循有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则，作出处理决定。

陆川县政府两次处理过程中调查的证人证言以及证据显示，北立坡组及水井头组均不能排除对方的管用事实，故维持了广西高院关于撤销县政府决定的判决。

后续情况：县政府根据最高院的判决，又做出了第三次处理决定，把这5亩地基本均分给双方，但是双方这次都又不服了，又再次申请复议、一审、二审。

最新的判决是2020年5月广西高院，判的维持县政府最新的决定，打到最后就是土地均分。

有利于群众安定团结：考虑争议发生的历史原因，是否涉及家庭内部、宗族亲属，避免亲人反目，多做说服和协调工作，如果双方提供证据相当，考虑均分，能调则调，不偏不倚。

有利于土地资源合理利用：对争议地面积、位置、使用情况、人口数量、劳动能力充分了解，既不能只考虑现状也不能不考虑现状，还需考虑土地上青苗生长周期。

有利于群众生产生活：考虑各方土地坐落情况、土地相邻情况、居住和劳动场所直接距离，道路分布、地形地貌特殊性，利于确权后权利人使用。

[第二个原则]：

就是诚信原则，这个比较好理解，也是看个案例。

[案例四]：

上思县那琴乡龙楼村六何村民小组不服林地使用权处理决定二审行政判决书，（2018）桂行终774号。

这个案例中，广西高院认为对于上诉人六何组提出协议的签订系六何村民小组组长的个人所为，协议无效的上诉意见，因村民小组组长由村民委员会召集该村民小组会议由村民直接选举产生，符合民主议定程序，村民小组组长作为小组的主要负责人，代表村民小组发表意见、协商并在相关文书上签字，具有法定效力，且协议是在政府组织下进行，协议合法有效。

故六何组提出协议无效，理由不成立，本院不予采纳。

[第三个原则]：

利益衡平原则。

法律依据：

林木林地权属争议处理办法第11条：

当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。

各方当事人均未能提交有效证据证明其对争议土地享有所有权，或者双方提交的证据证明力旗鼓相当，或者双方对争议地先后都有使用和管理的事实。

这种情况下，争议处理机关需要在平衡或者大体平衡各方利益的前提下，考虑均分或者大体均分的划分原则，以确保争议各方息讼止争。

而不能偏听偏信，或者有选择性地采纳证据将争议土地划归一方则说服力不足，势必造成土地权属争议陷入案结事不了的窘境。

从这一意义上来说，利益平衡原则要求土地权属争议裁决兼顾争议，内核与“三个有利于”类似。

讲完了原则，下面我们继续讲具体适用的法律规则，因为我们在写申请书，运用有利于自己的证据时，还是要具体的法律依据的。

在土地权属争议领域，我们需要熟悉的法律和政策有很多，除了各地的细则，以下几部是经常适用的：

1、中华人民共和国土地改革法（1950，已失效）；

2、农村人民公社工作条例修正草案（1962，修正草案）；

3、国务院批转广西壮族自治区关于处理、土地、山林、水利纠纷的情况报告（国发〔1980〕135号）；

4、国家建设征收土地条例（1982，失效）；

5、土地管理法（87年、88年、98年、04年、2019年）；

6、最高人民法院关于村委会与所属村民小组的土地纠纷案应如何适用政策法律问题的复函（[91]民他字第30号）林木林地权属争议处理办法（1996）；

7、确定土地所有权和使用权的若干规定（2010修订）；

8、土地权属争议调查处理办法（2010修正）……

当然还有更多，在此不一一列举。

这些法律中有一些比较特殊的规定，简单做个提炼。

第一个就是土地权属的占有取得，法律依据：

《确定土地所有权和使用权的若干规定》21条：

农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。

占有取得：指占有他人财产或财产权的事实状态经过一定期限后，占有人取得财产的所有权或其他财产权。我国《物权法》及《民法典》未对占有的构成作出规定。

原因：土地等不动产的取得需以登记为要件。

土地权属争议中的占有取得制度是“法律在维护秩序和保护权利直接实现价值目标的平衡”，有利于解决历史遗留问题。

[案例五]：

关于占有取得的经典案例：广西隆林各族自治县平班镇民新村定额社、诉县政府土地行政管理再审案，（2018）最高法行申518号，案情并不复杂。

定额社VS南水社VS半桑社。争议地“那哄领”即“空领地”解放前系定额社的祖田，从土改到四固定至1965年前，由定额社的群众耕种,“坡拉蛇”为其间的旱地。

1965年，民新大队在进行土地调整时，时任民新大队党支部书记杨必平将争议土地调整给南水生产队。

1977年至1978年间，南水生产队分立出半桑生产队，后更名为南水社及半桑社。

1965年至今，争议田系由南水社、半桑社的群众耕种和管护。

2010年隆林各族自治县进行林权制度改革及2012年隆林县政府征用部分争议土地期间，定额社与南水社、半桑社因争议田的归属问题产生纠纷。

最高院认为：至2010年双方因征地发生纠纷时，南水社、半桑社已经连续使用争议地45年，期间未发生争议。隆林县政府根据上述事实，将争议地土地、林木权属确定给南水社、半桑社，并无不当。定额社主张1965年土地调整缺乏依据，且没有书面证据证明，不予认定。

但在土地确权及一、二审程序中，定额社只是对1965年调整土地行为的合法性提出异议，对相关事实并无异议。在未提供充分证据证明调整土地行为存在重大且明显违法的情况下，定额社仅以土地调整行为缺乏依据为由，否定该行为的证明效力，其主张不能成立。

定额社还主张，定额社村民王玉德、陆定星持有的1954年《土地房产所有证》至今未被撤销，足以证明争议地属于定额社所有。但是，在1950年代实行合作化之后，土地所有权收归集体，该证已经失去效力，以此主张争议地所有权，理由同样不能成立。

这个占有取得制度适用时应注意：

1、各方均为农村集体经济组织；

2、必须查实长期使用和管理事实，且该使用是连续不能中断的；

3、一方占有期间，另一方未提出异议。法律不保护躺在权利上睡觉的人。

除了占有取得，政府在裁决时候如何采信和审查证据？

这个其实在之前的讲述中也提到过：

证据种类：土改时期的房产所有证、“四固定”时会议记录、村民个人自留山证、林业“三定”时山权林权证、证人证言、询问笔录、地籍调查资料、现场勘查笔录等等。

证明标准：与民事诉讼一致，采用优势证据标准和高度盖然性。

自由裁量权：裁量理由必须基于案件证据材料，如争议一方村民在争议地上耕种事实是个别村民行为还是集体使用和管理行为？争议地所有权和地上作物所有权分别归属不同集体经济组织是否合适？

三、土地权属争议裁决的特殊性，导致会出现行民交叉问题，选择合适的诉讼策略可以少费无用功。

基本的流程是如果土地已登记确权，提撤销土地登记之诉，再恢复关联民事诉讼，如果土地未登记或尽管已登记但存在纠纷，先启动土地权属争议裁决程序。另外这两种是否可以同时适用，要根据不同的客户目标选择最有利的。

[案例六]：

本节课最后一个案例：马德录与陈完平、陈慧艳等返还原物纠纷再审民事裁定书（2018）晋0581民再2号。案情如上图所示，法院认为基于本案的法律关系，双方当事人对本案争议的焦点---宅基地使用权属争议，因原审时仅有原审原告向本院提供的马村镇政府于2014年8月29日所作的决定书，故原审以返还原物纠纷为案由予以审理，并无不当。

现又出现了2014年9月4日马村镇政府作的处理决定书，该决定书与2014年8月29日马村镇政府所作的处理决定书内容相互矛盾，后马村镇政府虽又多次作出处理决定书，但均被本院行政判决和高平市人民政府撤销，责令马村镇政府重新作出，至今马村镇政府未予作出。

故本案已转化为宅基地使用权纠纷，应改变本案案由为宅基地使用权确认纠纷。因宅基地使用权的确认，应由政府确认，故本案不属人民法院民事案件管辖的范围。对原审判决应予撤销，驳回原审原告的起诉，由人民政府对双方当事人争议的宅基地使用权进行确认。

该案例中，从1990年案涉土地获批到2018年判决共28年，镇政府作出权属处理决定3次，撤销1次，市政府作出撤销决定1次，原告陈某起诉民事诉讼2次，行政诉讼1次，行政复议1次，案情一波三折，最终回到原点。

虽然政府作出的土地权属争议裁决可解决宅基地权属问题，但无法阻挡一方当事人建房，本质上仍未解决纠纷，当事人仍需要再行提起请求返还原物、排除妨碍之诉。

再审法院认为宅基地使用权纠纷应由行政机关处理为由，认定不属于民事管辖。该案例中的民事诉讼应中止，待行政机关土地裁决有定论后，再行恢复，符合解决土地权属争议裁决行民交叉问题的一般程序，否则就像这个案例一样陷入重复诉讼，最后一场空。

选择的案由不同、救济途径不同，最后花费的成本和得到的结果也不同。

因此如果想在土地权属争议中尽量争取到当事人最大的利益，就必须对案件事实证据了如指掌、对土地法律适用胸有成竹、对政府考虑角度洞若观火，最后选择适合的策略，万事俱备不欠东风。

以上就是宋静律师为大家分享的知识，感谢！

供稿 | 宋静律师团队

排版 | 董丽娜

核稿 | 苏慧英

审定 | 石伟民