导语：什么是土地权属争议？遇到争议怎么办？有什么特殊的前置程序？政府在处理中是怎么考虑的？该如何选择诉讼程序？这些问题将在本文中逐一作答。

土地权属争议案件是典型的案情期限长，证据错综复杂，行政和司法机关自由裁量权宽，当事人败诉率较高的案件。

因此，首先必须了解基本定义以及类型，掌握政府处理前置的原因。

第二部分，提炼几个政府、法院在权属争议裁决中考虑的重点。

最后，总结下土地权属争议在诉讼程序一个很重要也很特殊的行民交叉的问题：

如何选择诉讼策略将会很大程度上影响整个案件所需要投入的时间、精力以及裁决结果。

帮助大家厘清思路，找到最优解。

一、土地权属争议的定义，有哪些类型？为何政府处理前置？

所谓权属，即所有权、产权、使用权的归属。

土地权属争议解决的就是土地的所有权或使用权问题。

在阿尔法系统上搜索，以土地权属争议、民事/行政、最近五年为关键词，会找到21498结果，也就是平均每年5000个案例，行政民事基本各占一半。

从这张可视化图表上可以看出，案件数量排名前几位的是广东、广西、河南，云南、湖南，南方地区和平原不同，人多而可利用的耕地面积少，加上山地偏多，产生的林权纠纷也多。

之所以近年来争议纠纷频发，总结了以下几点：

【原因一】

众所周知，近几十年来国家的政策是推进城镇化，将农村人口转化成城镇人口，这个过程中，必然会伴随着土地征收，因为需要先征收农村的集体土地再转为国有建设用地才可以城市建设。

国家统计局数字显示，1981年至2020年，全国城市建成区面积从7438平方公里增加到60721平方公里，增长了7倍，也就是说土地城镇化发展十分快速。

农村土地大量被征收，城区里各种三旧改造、城市更新，导致土地价值也水涨船高，在20年前一亩地价格几千块几万块，但是一线城市经常“天价地王”新闻频现，一平方米都可以达到几万块。

这是土地争议纠纷产生的一大原因，“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”。

【原因二】

纠纷产生的第二个原因是一些历史遗留问题，在过去很长一段时间里各种原因没解决的，现在可能也会继续爆发出来。

以前农村地区的档案保管没有强制的要求，同时也没有完善的条件，如果权属资料缺失怎么办，还有一些“违建”但居住已久的房子如何办理房产证？

包括之前由于科技不发达，对土地四至的测量只能靠人工，不像现在可以利用无人机、遥感航拍等手段清晰准确的测量，导致土地面积之间冲突。

【原因三】

第三个原因就是，国家关于土地这一重大的生产资料在不同的时期制定不同的政策，这也会导致出现权属争议。

比如以前农村地区的宅基地并没有要求“一户一宅”，但是现在新申请修建宅基地是要求退回老宅的，那么原宅基地的使用权是要收回给集体，还是仍然属于村民自己。

最后就是全民法治意识的不断增强，在遇到土地争议时更多的选择用法律武器向政府申请裁决或者法院提起诉讼，以前两广地区、湖南、江西等各地经常因为争地发生大规模械斗，现在基本都是文明解决。

以上就是土地争议产生的几个重要原因。

根据标的的不同，可以简单分为山地纠纷、林地纠纷、草地纠纷、土地纠纷，本文中统称土地纠纷，因为不管是山是林还是草，也都是位于土地上，严格讲也是土地的一部分。

了解了土地权属争议的定义和起因，下面就是该如何解决这种争议。

法律赋予了民众可以向政府机关申请救济的权利，同时也是需行政机关先行处理的前置程序。

土地权属争议裁决机制实质：

行政机关经法律授权，履行行政管理职能，对土地权属争议纠纷进行裁决，也就是行政司法。

法律依据就是：

土地权属争议调查处理办法 第4条：

县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。

第9条：

当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。

土地管理法 第14条：

土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。 单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。 当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。

森林法 第22条：

单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。

从法律规定可以得知：

1、出现了权属纠纷，应当先向行政机关申请裁决，而不能直接起诉。

2、有权处理的机关是乡级或者县级以上人民政府或者是国土部门，两者都可以。

之所以作出这种规定，是基于我国是实行不动产以及重要动产的行政登记制度，行政机关掌握土地权属登记资料以及变更沿革情况，而且有专业的技术人员和调查手段，更有利于厘清事实。

因此，裁决和登记其实纠缠在一起，如果权属没有争议，就直接登记，但是即使登记了，如果出现争议，比如面积重叠或者登记人和实际使用管理人不一致等等，还是需要进行裁决。

要探讨裁决机制，就可以争议地是否核发了权属凭证为界线。

【第一种情况】：

争议各方均未领取权属凭证。这种应该如何证明自己的权属主张?

我国不动产是登记产生公信力，但现实中都没有领证也很常见，所以需要想尽办法提供证据，比如历史书证（有关部门制作，有权威性），以前年代的公社、地委、行政公署发的证件、文件＞当事人早期订立协议、会议记录，生产大队、生产队、小组的记录＞调查过程中的询问笔录，现场笔录、勘查笔录等，如果各方都签字确认了，再有异议，法院一般不支持＞自行提供的证人证言。

【第一个典型案例】：

佛山市高明区明城镇明西村水镇村民小组诉高明区政府土地权属纠纷案，（2016）粤行终1024号，水镇村VS巷口村，2005-2006年期间，双方就“太公山坪”土地权属产生争议，各自向当地政府提出了权属主张及相关证言，高明区国土部门对争议双方作了前期调查。

2015年9月6日，明府法字[2015]1号《处理决定》：争议地面积7873.6平方米（折合11.8亩），中间有一条水沟将争议地分开，北面部分有水镇村村民种植的树木，南面部分有巷口村的太公山坟。

土地改革及农村集体土地“四固定”期间，争议地的权属均未予明确，巷口村和水镇村都曾有在争议地进行使用或耕作的历史，从尊重历史、照顾现实、有利团结的角度出发，决定从该争议地中间水沟的东面中心线为起点，向西南沿水沟中心线至机耕路为终点，分界线以北的土地归水镇村所有，面积4536.2平方米（折合6.38亩）；分界线以南的土地归巷口村所有，面积3337.4平方米（折合5亩）。

水镇村不服，2015年10月19日向佛山市政府申请行政复议，2015年12月11日，市政府作维持决定。

二审法院认为：《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：”调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”第十九条规定：“双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”

本案中上诉人和巷口村就涉案土地权属发生争议，经佛山市高明区人民政府调查取证、组织调解，双方对涉案土地的面积、四至均无异议，但均以曾对涉案土地使用管理为由，主张对涉案土地享有所有权。

该案例中，各方均无有效权属凭证，行政裁决机关只能依据其他类型证据反映的事实作出裁决。土地权属争议与其他物权争议不同，有特殊性。即使各方都无权属凭证，还可看各方对争议地的使用管理事实。

原因：不同时期土地政策不一，农村地区管理不够规范，法制意识不够强，历史档案保管不健全等等。因此，在没有明确权属凭证时，需考虑历史和现实因素。

使用管理事实证据：处理机关在调查过程中的询问笔录、勘查笔录，协商会议纪要，税费缴纳记录（农业税，承包费等），买卖苗木的交易记录、支付凭证，证人证言等，最后综合推定、认定。根据使用管理的时限、共同或分别使用的情况、种植物归属等因素，大体平分或者作出归属一方处理。

【第二种情况】：

一方或双方已领取权属凭证。既然都有明确产权的证为什么还会产生纠纷？

一是各方取得土地权属凭证来源清楚，土地四至界限明确，与实地相符，但各方记载土地范围重叠/包罩，此时应针对对方的土地权属凭证提起撤证之诉，法院一般遵循前证优于后证惯例，此时去政府要求按照土地权属争议程序要求裁决，调处机关可能不予受理。如果各方提交的权属凭证登记情况与实际情况不符，来源不清，四至不明，即使已取得权属凭证，仍可循土地权属争议途径寻求救济。

【第二个典型案例】：

刘水木、刘小青资源行政管理：林业行政管理再审裁定书，（2017）最高法行申8650号。该案中双方持有的林权证明显存在冲突的情况下，应该选择什么样的程序，到底是应当通过申请复议或者提起诉讼请求撤销对方林权证的方式，还是应通过申请地方人民政府对林权争议作出处理决定的方式来解决争议。

最高院在这个案例中对以上争议焦点做出了层层说理剖析，对我们不管是律师还是行政机关、司法机关、当事人，都很有启发性。

1、不动产登记与物权变动的关系

依据立法规定，我国对不动产实行国家统一登记制度，未经依法登记公示的物权，不得对抗善意第三人。但不动产登记，仅仅是权利归属的确认和记载，本身并不直接设定物权；设立、变更、转让和消灭不动产物权的，通常只能是买卖、赠与、继承、承包等合同行为或者合法建造等事实行为，以及人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等。也就是说，设立、变更、转让和消灭不动产物权的法律行为和事实行为是前因，随之相应发生的不动产物权变动及其登记是结果。

因此，当事人之间发生不动产买卖等法律关系，经不动产登记部门依法办理相应的不动产物权变动登记后，一方当事人因反悔等原因对物权变动登记行为提出异议的，不宜在基础民事争议尚未解决的情况下迳行提起行政诉讼，一般应先行通过民事等途径解决基于买卖等基础民事法律关系发生的纠纷，或者依据行政诉讼法第六十一条规定在提起行政诉讼的同时，申请一并解决相关民事争议。在基础民事争议解决、权利归属明确后，持生效法律文书申请不动产登记部门依法变更错误的物权登记。

直白的说，就是不动产权属一定要登记，但登记上记载的未必就是真实的权属人，应该先有物权的变动引发登记，而不是登记引发物权变动，这是一个因果逻辑关系。就比如说，张三住的房子是登记他父亲名下，但父亲去世后，他也一直没有变更，那么这个房子的权属人是谁？如果他是唯一合法继承人，那么他就是权属人，登记与实际不符，事实上他已经通过继承取得了物权变动的权利。

2、关于不动产登记争议与权属争议的关系以及不同解决途径问题

《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定：

权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误申请更正登记的，应当提交不动产权属证书、利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误的材料以及其他必要材料。

第八十条则规定：

不动产登记簿记载确有错误的，不动产登记机构应当予以更正；

相对于更正登记，现行法律对涉及土地权属，以及林地和林木权属的争议，还另行专门规定了权属争议处理程序。如土地管理法、森林法、草原法、土地权属争议调查处理办法。

上述规定说明，现行不动产管理领域，当事人对土地、林地等的所有权和使用权归属问题发生争议协商无果的，既可以通过更正登记程序解决争议，也可通过权属争议处理程序解决，且并不存在只能选择某一种程序的问题。

因为对土地、林地等不动产权属登记提出更正登记申请，往往与不动产权属争议密不可分；所有权或者使用权争议，常常伴随着对不动产登记的异议。除非仅是印刷错误、填制错误。

3、如何理解国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）

该函认为，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。

对这个观点，应当全面准确的理解把握，其实是指不动产权证存在“填制错误”，或者权证虽然错误但实际现场状况和界址当事人间并无争议，或者其他能够通过更正登记解决的情形。如果双方对权属证书登记的内容有异议，或者四至范围冲突，即使都持有证书，也可认定为权属争议，可以依法申请地方政府依据法定权限作出相应的权属处理决定；权属处理决定否定不动产权证登记的，不动产权证应当相应作出变更。

现行立法对申请更正登记条件尚无明确规定，且要求必须提交“证实不动产登记簿记载错误的材料”的内涵、外延均不明确情况下，鉴于成功申请更正登记的高标准性与行政登记程序重开问题的复杂性，以及实践中不动产登记机构对更正登记申请审查的形式性，因而尚不宜将申请更正登记程序与申请权属处理程序完全分割，不宜机械理解有关“发证后提出的争议不属于权属争议”的表述。

4、到底应选择哪一个程序，应尊重行政机关管理，秉承司法谦抑

该案中，争议双方均持有林权证，且林权证记载范围明显冲突，已构成权属争议。

申请更正登记程序：解决“记载错误”“登记错误”等非实质性权利争议具备优势外，因其申请立案的高标准和处理程序的任意性，以及程序重开的复杂性，不宜作为最佳的选择。

申请行政复议程序：便捷、最易启动、也最容易达到相关证明标准（不考虑复议期限下），但行政复议仅能撤销被申请复议一方的《林权证》而无法撤销复议申请人一方的《林权证》，将人为加剧林权争议，也不符合处理不动产权属争议时，任何一方不得在权属争议未解决前改变土地等不动产利用现状的立法精神。

权属争议处理程序：能够一次性彻底解决争议且不受具体争议过程、是否有权属证书的限制，因而有利于解决历史争议或者已经过了复议期限的相关争议。

实践中，法院一般会尊重行政机关履行法律职责，要求当事人先行向政府机关寻求救济。

 

 

 

 

供   稿 | 宋静律师团队

排   版 | 董丽娜

核   稿 | 苏慧英

审   定 | 石伟民