导语：宅基地是农民最基本的生活保障，随着农村土地使用的日益紧张和农民法治意识的增强，宅基地纠纷处理需求逐渐增多。

但由于宅基地分配属于村民自治的范畴，加之农村土地伴随着很多历史问题。所以，我们必须准确地把握农村宅基地管理的政策以及司法实践中的经验做法，才能把握住痛点，解决难点。

在处理宅基地纠纷中，你是否已掌握以下内容呢？

农村宅基地的特征有哪些？

农村宅基地如何分配？

“一户一宅”如何理解？

分配对象如何界定？

申请宅基地的程序有哪些？

宅基地使用权如何实现转移？

常见的宅基地纠纷有哪些？

出现行民交叉情况如何处理？

我所宋静律师团队带你逐一梳理上述问题，通过三大板块，以丰富的司法实践案例，带你把握处理宅基地纠纷的六个制胜关键。

一、农村宅基地的分配

农村宅基地是农村村民依法取得的用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地。

（一）农村宅基地三个“特定”——关键点一

第一，主体特定。农村农民使用。

第二，用途特定。用于建造住宅。

第三，客体特定。性质为集体建设用地。

【实操解析】

未按照居住用途使用，宅基地使用权被收回！——宅基地用途特定。

（2018）最高法行申4651号：

冯某于2008年3月13日取得197号宅基地土地使用证。但一直未按照批准用途建设住宅，地上有他人在其取得宅基地使用权之前建设的砖墙和钢结构顶棚建筑物，冯某始终未拆除，在未按照批准的用途的涉案土地上建设住宅。

2013年7月，该住宅被越塘合作社主张强制拆除了，土地闲置已经超过2年，符合收回土地的法定条件。于是，越塘合作社召开户代表会议，半数以上代表同意收回冯某的宅基地。

鹤山市政府根据越塘合作社的申请，进行调查核实，依法举行听证会，作出被诉3号决定，批准越塘合作社收回宅基地，主要事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序；江门市政府经过现场勘验、实地调查等程序，作出8号复议决定，维持3号决定，符合法律规定。

【分析】

不按居住用途使用宅基地，认定为宅基地“闲置”。“闲置”2年依法应予收回使用权。

作为建设用地的宅基地，权利人取得集体土地使用权后，未按照批准的土地用途使用土地，造成宅基地空闲两年以上的，经村民会议讨论、半数以上通过，报县级人民政府批准，集体经济组织有权收回宅基地使用权。——宅基地的用途特定！

（二）农村宅基地的三大原则——关键点二

1、“一户一宅”原则。

“一户一宅”即依法享有宅基地资格权的村民在村内一户只能拥有一处宅基地。

“一户”的认定：不强制以户籍登记规定的“一户”的标准来确定农村建房的分户标准。

可分为四种情况：

1、夫妻与未达到法定婚龄子女同住的为一户；

2、有兄弟姐妹的，其中一人应与其父母为一户，其余兄弟姐妹达到法定婚龄或结婚后可申请分户；

3、是独生子女的，结婚后可以继续与父母为一户，也可单独立户；

4、离异后无房一方再婚且配偶无房的可为一户。

“一宅”的认定：由村（居）民自行向村民委员会（村集体经济组织）申报，经村民委员会（村集体经济组织）组织公示后无异议的，由村民委员会（村集体经济组织）出具意见，并报镇（街）审核确认。

“户有所居”是指：城镇开发边界外人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的村庄和城镇开发边界内的村庄，可以在充分尊重村民意愿的基础上，采取集体建房、多户联合建房等措施，保障村民实现户有所居。

【实操解析】

宅基地申请中，是先申请分户还是先申请用地？

成年的已婚子女，想独立取得宅基地自建住房，面临两个问题：一是分户，二是宅基地申请。

到底是先分户还是先申请宅基地，在实践中就出现了问题。

农村朋友申请宅基地时，往往被行政机关以未履行户籍分户为由将其拒之门外。

到底如何理解分户和申请的关系呢？

《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》农业农村部,自然资源部【农经发〔2019〕6号】中规定：

符合宅基地申请条件的农户，以户为单位向所在村民小组提出宅基地和建房（规划许可）书面申请。

实际上，许多行政机关机械理解上诉条文表述，强制以户籍登记作为申请的前置条件。

【分析】

宋静律师团队认为，先分户并非申请宅基地的前置条件。

首先，我们从立法原意上看，“一户一宅”是立法追求的结果，是为了充分优化农村土地使用的角度出发的，这个“户”不能将其简单粗暴地理解为按照户籍登记的规定来理解。

所以，申请先分户的做法，还是单纯在以“户籍登记”概念来等同于宅基地管理中的一户一宅中“户”的概念。

其次，分户仅仅是一种确认登记，并非法律规定的强制法定行为。

所以，以此来作为申请宅基地的前提也并不合适。

再次，我国个别省市已经对这一问题做了明确的规范。

《广州市人民政府办公厅关于加强农村住宅建设管理的实施意见》中规定：

“一宅”的认定。由村（居）民自行向村委会（村集体经济组织）申报，经村委会（村集体经济组织）组织公示后无异议的，由村委会（村集体经济组织）出具意见，并报镇人民政府或街道办事处（以下简称镇街）审核确认。各区人民政府要按照“以成员认定、以户取得”的原则，进一步完善以户为单位取得宅基地分配资格的具体条件和认定规则，不以户籍分户登记作为宅基地分配的前置条件。

2、“节约用地”原则。

《中华人民共和国土地管理法》第六十二条 第三款 

农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。

——确保农用地的面积总量，确保农业可持续发展。

3、“村民自治”原则。

《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（六）项规定：

涉及宅基地的使用方案，必须经过村民会议或者村民代表会议讨论决定方可办理。

——宅基地如何分配，村民是否有权获得宅基地，是村委会内部的管理事宜，属于村民自治的范围。但是要依照公平原则，充分保护集体经济组织成员的权益。

《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条：

村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。

村民对宅基地分配有异议，如何寻求司法程序保护是否行得通？

【实操解析】

村委宅基地分配方案决定不服是否属于人民法院行政诉讼受案范围？

（2017）最高法行申150号：

再审申请人张某泉对村民会议决定的招投标方式分配宅基地的方案不服，起诉村民委员会。

法院认为：村委会对本村宅基地分配事项通过民主讨论后作出，是村集体内部的管理行为，属于法律规定的村民自治范畴，不属于人民法院行政诉讼受案范围。

【分析】

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十四条第一款、第二款的规定：

当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起行政诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为报告。

这是自行政诉讼制度实施以来，第一次明确肯定了村委会在行政诉讼中可能成为被告的情形。

针对以上内容还是存在一些困惑的：

1、授权了村委会哪些公共事务管理职能？

2、职能如何划定为村民自治的范畴？

3、如果村委作为行政被告，能否和行政机关的追究相同的责任。

目前没有明确答案。

在司法实践中，村委会分配宅基地属于村民自治事项的观点，仍是主流观点。

如果村集体人员为了维护权益，请求行政机关责令组织给其分配宅基地的，行政机关可能会以村民自治为由不予受理。

（三）农村宅基地的分配对象——关键点三

对于原属于集体经济组织成员，后来户口迁出，但在退职退休后，有返乡落户的情形。

主要是考虑解决退伍军人、回乡干部、回乡定居的华侨侨胞等人员的安居问题。

而且该部分人员往往早期在集体经济组织已有宅基地上房屋，允许他们返乡居住，既考虑了中国“落叶归根”的民族传统，也保障了特殊人群的居住问题。

【实操解析】

一宅一户，如果家庭成员中有非集体经济组织成员的，是否有权申请宅基地呢？

（2017）桂行终890号：

覃某本人并非本村集体经济组织成员，覃某与村民韦某登记结婚，在本村居住，同时由村屯安排到村队原有的房屋地上建房居住，生活居住期间进行过翻建。

2001年时，覃某向大化县土地管理部门申请土地登记。同年，大化县政府颁发给覃某243号《集体土地使用证》。

2016年时，覃某准备拆旧房建新房时，村民小组部分村民进行阻挠，认为大化县政府颁发的土地证不合法。于是。村民小组向法院提起行政诉讼。

法院认为：虽然覃某作为城镇居民，不是上诉人某村屯村民小组的集体经济组织成员，但其户的家庭各成员均是上诉人的集体经济组织成员，拥有申请宅基地的权利，一审第三人覃某代表家庭申请登记涉案土地使用权，符合法律规定，具有申请资格。

【分析】

虽然申请取得宅基地的一审第三人户口不在集体经济组织内部，但其他家庭成员属于集体经济组织成员，因此，一审第三人有权代表家庭申请宅基地。

只是如果能够判决撤销一审第三人的《使用证》，改由其他家庭内成员重新申请登记更佳。

可以解决第三人取得宅基地的问题，也可以和《土地管理法》的相关规定保持一致。

（四）农村宅基地的使用权登记——关键点四

宅基地属于不动产，根据《民法典》的规定，宅基地使用权的取得必须经过登记程序。

宅基地的所有权属于集体经济组织，村民取得的实际上只是宅基地的使用权。

2020年实施的《土地管理法》规定，宅基地使用权的审核批准工作由乡镇人民政府负责。

有个别地区，采用提级管理方式，即将登记工作由县级国土部门承担。

自《物权法》实施以来，国务院专门制定了《不动产登记暂行条例》，宅基地使用权及地上房屋的登记，由登记机关向宅基地使用权人统一核发《不动产权证书》。

宅基地虽然登记在个人名下，但宅基地的登记属于代表登记，实质上是代表一户取得的登记。

【实操解析】

存在重复登记的宅基地使用权如何认定后证的效力？

（2016）鲁06行再1号：

按照当地的习俗，子女的房屋登记在父辈的名下办理房证，即前证。

前证中所有人加了子女的名字上，但未加盖公章、也无加名的日期。

后子女个人重新申请建设用地使用证，并由区政府重新颁发房产证，即后证。

但对前房产证并未予以处理，仅由村委统一收回封存。

后父亲去世，生前留有遗嘱将前证的房屋进行分配并经公证。

现前证继承人提起行政诉讼，要求撤销后证。

该案经历了三级法院五次审理。不同的法院对房产证加名环节的效力产生了异议。

二审法院最终认定：因后证持证人在重新确权时村委已将前证封存，虽然未予撤销存在处理程序上的瑕疵，但不能因为前证并未撤销，就认定为涉案房产颁发了两个房产证。所以驳回原告的诉讼请求。

【分析】

在第一次审理时，一审法院仅以后证人领取房产证时，之前的房产证只是收回没有注销即认定为重复登记为由，撤销了后证。导致了房地分离的窘境。

上述案例实际上就是体现出农村宅基地登记制度不规范，导致同一宅基地上存在前后重复登记。

如果前证已经收回，现使用权人符合“一户一宅”的宅基地分配原则，可以确认后证的效力。

当前农村宅基地使用权登记，面临几个方面的问题。

一是农村宅基地使用权的登记程序较为随意。农村宅基地使用权证在大多数地区都是由当地乡镇人民政府颁发的，一方面在把颁发时对于权属来源和征求四邻意见的程序不太重视，给宅基地使用权的后续使用产生纠纷留下隐患。

另一方面，农村宅基地使用权的变更登记同样较为随意，有的直接在宅基地使用证上的原使用人名字划掉，再填写新使用权人的名字。如果到诉讼阶段，必然要佐证其他证据才能确认变更事实。

还有就如同案例中的情况，发放新证，却对前证置之不理，导致新旧使用权证同时持有的情况。

实际我们在处理或者认定这些情况的时候，要以尊重历史，理解这些不规范的“土政策”，一定要做好深入了解和调查，在结合法律法规的规定，审查登记行为的合法性和合理性。

二、宅基地使用权的转移——关键点五

宅基地的主要用途是集体经济组织成员建造房屋居住，从节约用地和土地用途管制的角度出发，有权的行政机关将宅基地使用权批准给使用权人使用，不允许使用权人擅自改变宅基地的用途，也不允许使用权人擅自再行转让。

1982年国务院《村镇建房用地管理条例》第四条第二款规定：

严禁买卖、出租和违法转让建房用地。

1986年制定的《土地管理法》第三十八条亦规定：

出卖、出租住房后在申请宅基地的，不予批准。

现实中的宅基地管理整体还是较为松懈的。

2020年实施的《土地管理法》第六十三条第一款规定：

土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。

新《土地管理法》中集体经营性建设用地概念的提出，实际上在给集体土地使用权流转“松绑”，允许集体建设用地发生转移。

目前，宅基地使用权转移的方式有以下四种。

（一）交换宅基地使用权。

“法无明文规定即自由”，法律是限定了宅基地不可以出租出卖，但并未禁止交换。所以，实际的宅基地管理过程中，村民往往为了便利，自行交换宅基地使用权。但是对于交换仍要遵守限制集体土地流转的其他法律法规的规定。

第一，宅基地使用权的交换仅限于集体经济组织内部成员之间。

集体所有的宅基地如果发生外部交换，会导致集体经济组织财产发生外部转移。

第二，宅基地使用权交换不得出于牟利的目的。

宅基地为无偿使用的，分配方式为划拨。是保障集体经济组织内部成员的基本居住生活条件。既然无偿取得，且宅基地属于集体经济组织财产，则村民不能用于交换牟利，否则可能涉嫌非法用地。

第三，宅基地使用权交换后不得改变其法定用途。

虽然村民交换宅基地的目的在于方便利用，但是必须保持宅基地用于建造居住房屋的原有用途。不按用途使用，或者长期闲置，将被集体收回。村民互相交换宅基地后，符合宅基地使用条件的，可以申请宅基地使用权的变更登记。

（二）宅基地上房屋的出租。

虽然2020年实施的新《土地管理法》规定了“集体经营性建设用地”可以出租、出让等方式由单位和个人使用，因为集体建设用地主要仍是被村民用作宅基地。但是对于已分配到户上的宅基地，是不可以进行出租的。我们提到宅基地使用权的出租，实际上大多数是宅基地上房屋的出租，而非宅基地使用权的出租。

我国不允许个人出租、出让宅基地使用权，但对于宅基地上的房屋允许出租、出让。因房、地之间具有使用功能的高度黏合性，所以往往将其混淆为宅基地使用权的出租。

（三）宅基地上房屋继承发生转移。

如下图所示，根据继承人和被继承人具体情况的不同，宅基地因继承发生的转移也会有不同的情况。

【实操解析】

非本村村民继承宅基地房屋

（2018）最高法行申84号：

陆某益原是衡南县三塘镇群益村上塘组村民，后至衡阳市工作故转为城镇户口，原在上塘组尚有宅基地房屋一处。后来，陆某春（陆某益兄弟）经其同意，将陆某易原有旧房拆除建新房，衡南县为陆某春办理了3405号证。后陆某益去世，其子陆小平主张对陆某益土地相关权益的继承。

法院认为：陆某益作为非群益村村民对原有宅基地房屋有所有权，但房屋因拆除新建，对房屋的所有权及宅基地的使用权，已经因宅基地上老旧房屋灭失而丧失。

【分析】

村民转为城镇户籍后，其宅基地上老旧房屋已经倒塌或被拆除重建的，其虽持有土地使用证，但对原房屋的所有权及宅基地的使用权，会因宅基地上的老旧房屋灭失而丧失。

（四）宅基地使用权的拍卖。

基地的专用用途是村民住宅建设，如果村民使用宅基地使用权作为抵押，当无法偿还债务时，宅基地使用权实质上成为交易的标的，会发生实质上的宅基地的买卖情况，这是和土地管理的深层规律相悖的。

但目前司法实践中，宅基地使用权的拍卖情况又较为常见。

在民事诉讼中，为了充分保证交易安全，对于当事人把宅基地使用权作为担保物的合同行为，都会想方设法的将担保合同认定为有效合同，以确保债权可以清偿，息讼止争，往往不顾忌宅基地的拍卖实质上是宅基地买卖的过程。

【实操解析】

非集体成员能否通过拍卖执行程序竞买获得宅基地上房屋？

（2015）穗天法执异字第75号：

陈凤英对应某与陈某英民间借贷纠纷一案中第三人秦某所欠应某人民币31万元的债务承担连带清偿责任。因陈凤英没有履行上述判决所确定的义务，应某申请强制执行。法院委托广东丰厚拍卖有限公司进行拍卖。曾某兴以成交价约27万元竞得涉案房屋。同年9月24日，法院作出民事裁定，裁定涉案房屋归买受人曾某兴所有。2010年8月24日，广州市国土资源和房屋管理局天河区分局核发了涉案房屋集体房地产权证，确定涉案房屋产权人为曾某兴。因曾某兴非前进村集体组织成员，异议人以宅基地房屋不能拍卖给非本村集体组织成员为由多次向有关部门信访，要求撤销拍卖。

法院认为：异议人称涉案房屋是宅基地房屋，不能拍卖给非集体组织成员的问题，《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第24号明确规定：

人民法院执行集体土地使用权时，经与国土资源部门取得一致意见后，可以裁定予以处理。

国土部门已根据当时与法院的一致意见核发了涉案房屋的集体房地产权证，确定涉案房屋产权人为曾润兴，故异议人要求撤销拍卖的理由不成立，本院不予支持。

【分析】

在具体的司法实践中，仍存在着大量机械适用法律的现象。

如：法院仅仅着眼于有关农村宅基地分配和使用的条款而未系统能够理解《土地管理法》中对于土地不得买卖的观点和原则。

如:《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国有土地房地产管理部门协助执行若干问题的通知》中，设置了宅基地使用权拍卖的一个前提条件，只要征求过国土部门的意见即可处理涉案的宅基地使用权。

这可能导致使用宅基地的人员成分五花八门，造成集体经济组织财产外流，行政管理和村民组织管理陷入混乱。

其实，当下司法实践中，无论是民事审判还是行政审判，或是执行，似乎都未能明确理解《土地管理法》规定的立法本意。

作为律师在司法实践中还是要正确理解，但是也要尊重司法实践中的裁判意见。

三、宅基地使用权纠纷处理中的行民交叉问题——关键点六

宅基地使用权纠纷时常涉及行民交叉的问题。

主要有因相邻权民事纠纷引发的撤销宅基地使用证的纠纷、因宅基地房屋继承引发的撤销宅基地使用证的纠纷，以及因宅基地使用权登记引发的宅基地使用权确权纠纷等情形。

一般宅基地相邻权纠纷都会涉及宅基地使用权的确权问题，往往需要通过行政诉讼，先行解决持有宅基地使用证一方宅基地使用权证合法性，才能解决相邻权纠纷。

当然，区分行民交叉的次序问题并不是必然存在的问题，这个取决于当事人是否采取了行政诉讼和民事诉讼交叉的救济方式。

如果当事人并未在民事诉讼或者行政诉讼中同时提起其他类型的诉讼，人民法院则应当直接以客观事实为准，对进入诉讼阶段的纠纷作出判断。

【实操解析】

因宅基地房屋继承引发的宅基地使用权确权纠纷

（2016）最高法行申6780号：

候某母亲原是候庄集体经济组织成员，取得宅基地一处，并建房居住。侯某因参加工作，由农业户口转为非农业户口，并迁出候庄。侯某母亲去世，侯某与其同胞姐弟因宅基地使用权发生纠纷，请求滕州市人民政府调查权属争议。滕州市人民政府作出了不予受理的决定，侯某向枣庄市人民政府申请复议，枣庄市人民政府维持了不予受理的决定。侯某后提起行政诉讼，一审二审均驳回侯某诉讼请求，再审裁定驳回侯某再审申请。

最高法认为：侯某不具有南侯庄集体经济组织成员资格，与争议土地不具有直接利害关系。即使其有成员资格，其与同胞姐弟在提出权属调查申请前，就宅基地房屋继承发生纠纷，所以无法确认侯某与案涉土地存在直接的利益关系。

裁定：驳回再审申请人侯某的再审申请。

【分析】

上述典型案例涉及非集体经济组织成员通过民事诉讼确认对宅基地房屋的继承权，进而通过行政诉讼请求确认其享有宅基地使用权，形成了行政诉讼和民事诉讼交叉的情形。

如果我们仔细看该案在一审、二审、再审法院的裁判理由，发现各不相同。

但我们从权利基础的逻辑角度分析，再审申请人作为非集体经济组织成员，申请取得宅基地使用权的前提是，取得宅基地上房屋的所有权。

也就是说必须先解决民事纠纷，才会涉及行政诉讼相关的问题。

对于此案，继承是前提，确权是后续。

先民后行的路径选择显而易见。

所以说，我们在处理土地纠纷中，经常会遇到行民交叉的情况。对于路径的选择，当事人可能会有困惑，或者有些人会选择并道而行。其实，在遇到行民交叉问题时，对于纠纷的处置往往遵循，行民谁在前置处理，更能促进纠纷的解决，进而进行选择，通常也是律师解决此类纠纷的制胜关键。

 

 

 

 

供   稿 | 宋静律师团队

排   版 | 董丽娜

核   稿 | 苏慧英

审   定 | 石伟民