《广东省土地管理条例》（以下简称《新条例》）于2022年6月1日由广东省人大常委表决通过，确定于8月1日开始实施。
《新条例》的制定，完全是在《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》已经修改的情况下，地方立法作出的应有的回应。
《新条例》的出台，完美彰显了广东立法素来“敢为先”的立法风格，在国家立法层面的基础上，做了不少新的尝试，值得肯定。
广东诺臣律师事务所的宋静律师经对《新条例》详细梳理，总结出《新条例》的三大创新、三大细化，三大缺憾，和大家共同交流学习。
一、《新条例》的三大创新
第一，《新条例》创造性地提出了土地管理数据共享的理念。
土地管理的数据共享非常有必要，我们在处理土地诉讼时，常常会遭遇到自然资源部门在这边处置土地闲置，那边住建部门还在受理审查规划报建；发改部门对于需要用地的项目这边已经备案，那边人社部门却已经没有社会保险待遇安置指标……
土地行政管理如果能够数据共享，统筹管理，土地利用和开发一盘棋，不仅可以大大提高管理的效率，而且可以减少纠纷，避免造成土地利用的历史遗留问题。
第二，《新条例》规定了设施农用地备案制度。
对于设施农用地的行政管理，目前尚没有专门的法律条款予以规范，只有原国土资源部、农业部，以及现在的自然资源部、农业农村部发布的规范性文件作出了相关规定。
因此，《新条例》对于设施农用地需要备案的规定虽然不是首创的制度，却是广东省第一次以正式颁布的法律文件的形式固定下来的管理机制。
设施农用地不需要办理农用地转用手续，可以建设农业种植或养殖的设施用房，但需要向乡镇人民政府备案。
第三，《新条例》设置了工业用地先租赁后出让的管理机制。
虽然在国家立法的层面，原国土资源部、监察部曾于2009年发布了《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》，其中也有关于工业用地租赁的个别规定，但仅限于原用地人的土地被收回后允许租赁工业用地，或者采矿用地可以采取租赁的方式等极个别的情形。
《新条例》则对于工业用地先租赁后出让的制度没有设置任何限制。先租赁后出让的拿地模式，对于减轻企业负担，灵活确定用地期限具有重要的促进作用，尤其是目前疫情期间，经济发展受限，企业用地意愿不强的情形下，对于提高工业用地的利用效率的作用立竿见影。
二、《新条例》的三大细化
《新条例》在《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》原有相关制度的安排下，进一步细化了部分规定，大大提高了相关规范的可操作性。对于国家立法的具体落实卓有建树。
1、是对于耕地保护的制度细化。
国家层面的耕地保护虽然已经有了多个条文作出规范，但《新条例》在耕地保护责任人的确定、耕地保护责任目标落实的年度考核、新垦耕地验收、耕地储备机制、补充耕地的后期管护等多个方面，对于耕地保护制度的具体运行机制作出了规定，对于耕地保护制度的落地，提出了多重保护和监督机制。
2、是对于征地程序进一步作了细化。
例如，对于征地安置补偿方案听取被征收人意见后，如果有修改的，应当再次公告，并且公告期限不少于十个工作日；对于征地经批准的，应当公示征地批准文件，公告期限同样不得少于十个工作日。
《新条例》对于征地程序的进一步细化，杜绝了征地程序走过场、重效率的弊端。对于提高政府公信力，加快征地进程，公平保护被征收人的合法权益，具有重要的保护作用。
3、是对于土地复垦的制度进一步作了细化。
土地复垦作为用地单位的一项必须履行的义务，长期以来却未得到监管部门应有的重视，造成了土地复垦的历史旧账混乱。
《新条例》规定了用地单位必须履行土地复垦的义务，如果不能履行的，应当缴纳土地复垦费，可以由行政机关来组织复垦。
《新条例》设置的应该属于一种类似于代履行的制度。即本应当由用地单位完成复垦任务而未完成，行政机关可以组织案外人承担土地复垦的任务，复垦的费用由原用地单位支付。
这样的细化能够大大提升土地复垦工作完成的几率，对于保护耕地数量不减少具有重要的作用。
三、《新条例》的三大缺憾
《新条例》在完成了不少立法创新之余，也留下了几处小小的缺憾，希望在下一次的修改中可以得到弥补，或者通过出台关联文件的基础上作出校正。
首先，《新条例》第四十四条第二款，规定了“旧城镇、旧厂房、旧村庄改造具体管理办法由省人民政府制定”。
但其实“三旧改造”在广东而言，早已不是新鲜事，省政府的相关立法也早有规定，如早在2021年就已经出台的《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》等等。
《新条例》在此处仍规定由省政府制定三旧改造的具体管理办法，该条款有些严重滞后。
其次，《新条例》在土地管理的主管机关中忽略了镇街的管理职责。
虽然在国家立法的层面，对于宅基地的管理职责给了农业农村部门，但是农业农村部在多个文件中，不断暗示或者推托，要求各地探索将宅基地执法权赋予乡镇人民政府。
而且新近开展得如火如荼的执法权下沉街镇的工作也在紧锣密鼓进行中，《新条例》完全可以在“总则”部分，就把街道办和乡镇政府作为一类主管机关作出规定，为执法权下沉省掉繁琐的手续。
再次，《新条例》在“法律责任”部分规定的，执法机关享有的行政裁量权过于宽泛。
如第五十二条规定，对于非法占地的行政处罚罚款幅度为一百元以上一千元以下。
第五十三条规定，对于未足额存储土地复垦费的，罚款数额为十万元以上五十万元以下。
这些罚款处罚的裁量权过于宽泛，或者可能导致执法人员放弃裁量一律顶格处罚，或者可能导致行政执法标准的不统一，建议抓紧制定土地执法的裁量基准。
最后的话
《新条例》的创新与细化，紧密结合了广东的土地管理实践。《新条例》的缺憾则希望能够引起立法者的关注，期待在下一次的修法中可以得到修正。
附：新《广东省土地管理条例》。
点击阅读➣广东省第十三届人民代表大会常务委员会公告（第113号）
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供 稿 | 宋静律师团队
排 版 | 董丽娜
核 稿 | 苏慧英
审 定 | 宋 静
