事实清楚是所有行政执法活动的必备要素。

2021年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》第5条、第40条、第46条均要求行政机关和行政执法人员在作出处罚决定前必须要查清事实，查证行政违法案件事实有关的各种证据。《环境行政处罚办法》同样对于环境保护主管部门查明事实、调查取证有具体的要求。

环境保护类行政处罚案件，往往围绕着行政处罚决定书展开。在司法审查过程中，环保行政主管部门应对其所作出的行政处罚决定提供证据，法院会通过审查环保行政主管部门提供的证据，评判其处罚行为的合法性。环保行政主管部门因为作出行政处罚时存在主要证据不足、事实调查不清而导致败诉的案件占有相当比例。

本文选取了环保行政主管部门违反《环境行政处罚办法》的规定，作出的行政处罚因存在处罚事实不清、证据不足而败诉的案例进行分析，整理出了环保行政主管部门败诉的若干原因，以期对环保行政主管部门的行政执法活动，提供有益的建议。

一、未经调查作出处罚

《环境行政处罚办法》（2010修订）第二十六条规定了环保行政主管部门对环境违法行为应登记立案，并指定专人负责，及时调查取证；第三十条规定了调查人员全面调查、依法收集证据、询问相关人员并告知权利、如实记录四个执法的环节。

儋州市生态环境保护局与海南桑德水务有限公司环境行政处罚纠纷一案【案号：（2016）琼97行终70号】中，法院认为，根据环境行政处罚办法的规定，行政机关在对环境违法行为立案后，应由专人负责展开调查，收集相关证据，在实施处罚时要实行查处分离原则。

而儋州市生态环境保护提交的《案件立案呈批表上》上记载，主管领导审批立案的时间是2015年4月13日，而《案件会审笔录》上记载讨论同意立案的时间是2015年4月15日，且儋州市环保局在会审讨论案件立案的同时一并讨论作出处罚决定，案件承办人员全程参与案件讨论并发表处理意见，儋州市生态环境保护局的行为违反了上述法律规定，属于程序严重违法。

儋州市生态环境保护在案件立案后未对违法行为展开进一步调查，亦未对有关人员进行询问调查，告知权利的情况下，仅以25号《监测报告》作为依据对桑德水务公司进行处罚，主要证据不足。

综上，法院判决儋州市生态环境保护局作出处罚决定。

在环境保护类案件中，环境保护主管部门对登记立案的环境违法行为，应指定专人负责调查取证。行政调查的过程是否客观，决定了环保行政主管部门作出的行政处罚决定事实是否清楚。《环境行政处罚办法》第三十条规定了调查人员的责任，必须全面、客观、公正地调查，为行政处罚决定提供给必需的事实依据。

在上述案件中，儋州市生态环境保护局讨论立案的时间，晚于经审批立案的时间，期间未指定专人对违法行为展开进一步调查，也未对有关人员进行询问，法院判决撤销处罚决定。

因此，环境保护行政主管部门或调查人员在案件调查过程中，如果存在未履行调查责任的违法行为，将承担不利的法律后果，甚至可能面临行政处分。

二、数据照片作为证据的认定

《环境行政处罚办法》（2010修订）第三十二条规定了九种环境行政处罚证据，主要有书证、物证、证人证言、视听资料和计算机数据、当事人陈述、监测报告和其他鉴定结论、现场检查（勘察）笔录等形式。行政机关执法中收集证据应当符合法律、法规、规章的规定，在诉讼中经法院查证属实才能作为认定事实的依据。

固阳县环境保护局与北京华清佰利环保工程有限公司、固阳县金山镇生活污水处理站行政处罚一案【案号：（2019）内02行终52号】中，法院认为，虽然《环境行政处罚办法》第三十六条规定环境保护主管部门可以利用在线监控或者其他技术监控手段收集违法行为证据。经环境保护主管部门认定的有效性数据，可以作为认定违法事实的证据。但是在线监测数据可为证据，同时也应符合法律、法规、规章和最高人民法院关于行政执法和行政诉讼证据的规定，并经查证属实，才能作为认定事实的依据。

固阳县环保局提供的重点污染源自动监控与基础数据库数据照片未经有关部门核对无异后加盖其印章也未附有说明材料，不符合行政诉讼证据的要求。其依据的《现场检查笔录》以描述建设情况为主，对现场发现违法事实的过程及取证过程未进行描述，且无其他证据佐证金山镇污水处理站废水排放口废水超过国家标准。

因此，法院认定固阳县环保局所作的《按日连续处罚决定书》主要证据不足，事实不清，判决撤销被告固阳县环保局作出的《按日连续处罚决定书》。

《环境行政处罚办法》第三十二条列举了的证据种类，相比较《中华人民共和国行政诉讼法》规定的证据类别，更加具体化。由于环境执法的特殊性，证据的采集与保存对后续作出处罚决定具有重大影响。环境保护行政处罚证据是审查被诉环境行政处罚事实认定是否清楚的基础，同样应符合证据的一般特性，即真实性、合法性、关联性。

上述案件中，固阳县环保局提供了未经有关部门核对、未附说明材料的数据照片作为证据不具有合法性。

最终，法院认定固阳县环保局作出的处罚决定主要证据不足、事实不清，判决撤销了固阳县环保局作出的连续按日处罚决定。

这个案例提示我们，律师在代理环境保护行政处罚类案件，应当注意加强学习以下三方面的证据规定：

一、统筹考虑《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》中有关行政执法的证据规定；

二、熟悉环境保护法律、行政法规、地方性法规、规章和规范性文件的相关规定；

三、还需要学习最高人民法院发布的处理有关环境保护案件的有关解释和答复。

三、现场检查笔录不符合规范

《环境行政处罚办法》（2010修订）第三十三条规定环保行政主管部门对有关物品或者场所进行检查时，应当制作现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录现场情况。

在丰县环境保护局与成洪洲案【案号：（2018）苏0321行审36号】中，法院认为，在行政处罚过程中认定被执行人实际养殖生猪200头以上达到畜禽规模养殖的标准是属于必须查明的事实，对该事实不应仅凭询问调查笔录，还要经现场检查。

《畜禽养殖场（小区）环境监察工作指南（试行）》（环办[2010]84号）4.4还规定，发现有环境违法行为的应当制止，并根据《环境行政处罚办法》，对违法事实、违法情节和危害后果等进行全面、客观、及时地调查，依法收集与案件有关的证据，制作现场检查（勘察）笔录，采取录音、拍照、录像或者其他方式如实记录现场情况。

从前述两份文件规定的现场检查方法看，环保行政主管部门制作现场检查笔录，应当注意结合录音、拍照、录像或其他类似前述三种手段能如实记录现场情况的方法。

如果环保行政主管部门制作的现场笔录，缺少拍照或视频等客观取证方式证据印证数量真实，所作的行政处罚明显缺乏事实根据，如此的环保行政保护处罚，很大程度上会面临被法院判决撤销的可能。

四、环保调查取样的操作，应当符合相关法律规定

《环境行政处罚办法（2010修订）》（2010修订）第四十三条规定，环境保护主管部门调查取证时，当事人应当到场。

扬中市金州水务有限公司与扬中市环境保护局行政处罚案【案号：（2018）苏1181行初156号】中，法院认为，扬中市环境保护局取样时未通知要求原告工作人员到场确认，也没有以拍照、录像等方式记录取样过程，也没有制作现场检查（勘察）记录，违反了《环境行政处罚办法》第四十三条的规定。

被告虽然提交了2018年7月6日制作的现场检查（勘察）笔录，及2018年7月6日污水处理厂的现场拍照，但均非取样时制作，并不能以原告自述同批次采样推定原告对样本进行了确认。被告未对认定原告违法的证据严谨审查，未查看原告的自检报告，未对采样及样本封装是否规范进行核实，也未对原告陈述的数据以及两次《监测报告》中存在的污水处理效果明显差异进行分析，仍然依据（2018）环监（水）字第（JDZ1-6）号《监测报告》对原告作出行政处罚，证据不足。

《环境行政处罚办法》第四十三条是对当事人与现场调查取证的规定。行政机关现场检查时当事人在场，能够充分行使自己的陈述申辩权，并对规范行政执法、行政处罚程序的监督的作用。当然，如果当事人拒绝到场或者有客观原因无法在场，不会影响调查取证的进行，但行政机关需要制作《现场检查（勘查）笔录》，并注明原因，有其他人在现场的，可以由其他人签名见证。行政机关还可以采取拍照、录像等方式记录现场检查（勘查）情况，作为证据。

上述案例中，在现场取样时，未要求行政相对人工作人员到场确认，没有以拍照、录像等方式记录取样过程，也没有制作现场检查（勘查）记录，会导致样本公信力下降，法院最终会以环境保护局未对违法证据尽到严谨审查的责任，判决撤销处罚决定。

环境行政处罚是环境保护部门或者经授权的环境监察机构，对违反环境保护法律法规的单位或个人给予的行政制裁，是环境保护主管部门日常管理中使用频率很高的一种具体行政行为。《环境保护行政处罚办法》对规范环境保护部门的行政处罚工作起到了重要作用，各地也积极探索制定了有关地方性法规、地方政府规章、权责清单。

在代理环境保护类行政处罚类时，要熟悉相关法律法规中对环境保护局查明事实的要求，在存在事实不清、证据不足的情况下，代理人可以此为突破点，请求法院判决撤销环境保护局作出的处罚决定书或请求确认环境保护局作出行政处罚决定违法。除了事实不清、主要证据不足这一方面，环境保护局还会因作出行政处罚决定适用法律法规错误、违反法定程序、处罚明显不当等原因被判决败诉，都值得予以重视和进一步研究。

笔者在之后也会就相应主题进行写作分析，由于水平有限，疏漏之处难免，敬请批评指证。

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供   稿 | 宋静律师团队

排   版 | 董丽娜

核   稿 | 苏慧英

审   定 | 石伟民