一、数据来源

案例来源：Alpha案例库

【检索条件】

时间：最近3年

案由：行政

法院层级：最高人民法院

审理程序：再审

全文索引：同句包含“非法 占用 土地”|违法用地|同句包含“非法 转让 土地”

案件数量：305件

数据采集时间：2021年09月18日

二、整体情况

（一）地域分布

图1：地域分布

在案例数据库输入关键词后，本次检索结果共获取了305篇裁判文书，通过筛选剔除无关案件和系列案，共得到125个有效案例。在125份裁判文书中，案件主要来源于山东省（13件）和河南省（12件），数量相对集中的省份有安徽省（9件）、江苏省（9件）、浙江省（9件）、湖南省（ 8件）等。

案件数量地域分布居前的省份，一方面和当地常年属于行政案件数量的“大户”相关，另一方面也反映了当地自然资源部门对违法用地行为的查处力度较大。同时也和当地经济发展及发达程度相关。

（二）案由概况

（图2：案由分布）

本报告统计出的125个案例中，共涉及十二个案由。其中，案由为行政复议的案件为43件，占比约34.1%。而案由为行政复议的案件多为举报违法用地、申请行政机关查处违法用地行为的案件。举报类的案件数量之所以占比居高，是因为近几年政府相关部门为落实最严格耕地保护制度，坚决制止各类耕地“非农化”等行为，各地政府部门陆续开展举报违法用地建设行为的行动，甚至实行有奖举报制度，这不仅体现出国家坚决守住耕地红线的决心，也使得实务中违法用地类案件与举报相关的案件数量呈上升趋势。

（三）再审裁判结果

1.再审申请被驳回的案件占比94%

图3：裁判结果

通过对案例再审裁判结果的可视化分析可以看到，当前条件下驳回再审申请的案件有118件，占比约94%；指令再审的案件有2件，占比约2%；改判的案件有4件，占比约3%；发回重审的案件有1件，占比约1%。

可见，大多数申请再审的案件都被驳回，其中，驳回行政相对人再审申请的案件就有114件，驳回行政机关再审申请的案件数量为4件，二者形成鲜明对比。行政相对人被驳回再审申请主要是因为主体不适格、超过法定起诉期限、诉讼请求不符合受案范围等，下文将具体展开分析。

而行政机关被驳回再审申请的原因有三：一是行政机关作出的行政行为缺乏法律依据。根据《中华人民共和国行政强制法》第四条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”，在（2019）最高法行申4315号案中，行政机关作出的要求行政相对人限期拆除涉案土地附着物的《催告书》已被生效判决所撤销，且行政机关也未提供其实施被诉拆除行为的具体法律依据。因此，法院认定行政机关的强拆行为缺乏法律依据，不予支持。二是行政机关作出行政处罚决定适用法律不当。在（2019）最高法行申7196号案中，行政处罚决定在没有处以罚款的情况下，错误援引土地管理法规关于罚款的规定，并在处罚决定书中告知限期缴纳罚款及逾期加处罚款的后果，对此，法院判决撤销被诉行政处罚决定并无不当。三是行政相对人对行政行为享有信赖利益，应予保护。在（2020）最高法行申8577号案中，行政机关并未将案涉房屋认定为违法建筑，也未按照相关规定要求行政相对人限期拆除案涉房屋并退还土地。在案涉房屋拆除前，行政机关还组织人员对行政相对人的房屋进行信息采集，对房屋结构、面积等进行了确认。行政相对人的房屋虽然没有相关产权手续，但其对于该房屋仍具有一定信赖利益。行政相对人自行将其房屋拆除是为配合行政机关实施项目建设，不能以拆除行为发生在征收决定作出前而否定二者之间的关系，应对行政相对人予以适当补偿。

图4：驳回双方当事人再审申请的案件数量对比

2.再审申请的成功率仅约为6%

图5：再审申请成功的结果对比

通过案例分析可以发现，在7件成功申请再审的案件中，有4件改判的案件，而最高人民法院改判的原因有以下几点：

（1）涉案违法用地行为存在历史遗留问题。对于历史遗留的违法买卖土地建私房行为，依法作出没收建筑物和土地的行政处罚决定后，考虑到被处罚人已经实际在被没收的土地和房屋上居住生活几十年的事实，从尊重历史，符合现实的原则出发，作出同意将收归国家所有的土地和房产作价处理再卖给被处罚人的批复，符合对历史遗留问题处理的基本原则，批复不违反法律、法规的明确规定，合法有效。因此，对历史遗留问题的处理，行政机关应当本着实事求是、尊重历史，符合现实的原则，本着保持谦抑、格外谨慎、有利于当事人的态度，依法作出客观、公正处理，切忌出尔反尔，违背诚实守信的原则。

（2）行政机关作出的行政处罚存在事实认定不清的情形。即行政机关并未查明涉案地块上建筑物的占地及权属等情况，迳行认定所有建筑物均为违法建筑。且针对收回国有土地使用权这类对相对人处以较重行政处罚的行政决定，应当经作出处罚决定的行政机关负责人集体讨论通过。但行政机关并未提供证据证明其作出处罚决定前已经机关负责人集体会议讨论通过，违反法定程序。

（3）行政机关针对行政相对人的非法占地行为采取强制清除行为，未遵循法定程序。依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第七十六条第一款的规定，对于非法占用土地的处理，应当先由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，恢复土地原状，届时未退还的再予以强制执行。行政机关迳行对行政相对人种植的作物进行强制清除，违反了上述法律规定，行政机关的强制清除行为违法。

（4）复议机关对被申请复议的行政行为的处理和对一并提出的行政赔偿请求的处理可载明于同一行政复议决定中，但彼此可分，因为这两种处理引起的诉讼相互独立。按照不告不理原则，当事人仅挑战其中之一时，人民法院不宜主动审理另外一个并作出裁判。在再审申请人只对复议决定中有关行政赔偿请求的处理提出起诉的情况下，原审法院却对该复议决定中有关行政行为的处理进行审查，并进而撤销了该复议决定，有违不告不理原则，超出了法定审理范围，适用法律错误。

三、案件涉及的主要问题

图6：争议焦点

通过案例分析可以发现，案件涉及的主要问题大致为8类，其中，数量最多的是涉及举报违法用地行为的问题，即申请人向行政机关举报违法用地行为，请求行政机关履行查处职责。下文对案件涉及的主要问题进行逐项分析：

（一）主体问题

图7：主体问题

主体问题主要涉及几个方面：一是原告与涉案土地或者被诉行政行为没有利害关系，不具备提起诉讼的原告资格。首先，土地违法案件行政处罚决定作出后，行政相对人未申请复议及提起诉讼，申请人自行政处罚决定作出之日起即不再拥有涉案地块的合法土地使用权以及地上建筑物的所有权，其与后续的征收土地行为没有法律上的利害关系。其次，案涉土地已经被征收，申请人亦在领取了相应的土地补偿款，已不再享有涉案土地的使用权，与涉案土地没有法律上的利害关系。

二是被告不适格，即原告未能提供证据证明被申请人（行政机关）实施了被诉行政行为或被申请人作出的行政行为系其他行政机关委托而实施的行为。

（二）起诉期限问题

因超过起诉期限而被驳回再审申请的案件有4件，主要问题在于原告对提起行政诉讼期限起算点的认识不够清晰。根据最新的法律规定，起诉期限分为以下几种不同情形：

第一，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出6个月内提出。

第二，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

第三，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但不得超过最长期限限制，即不动产案件20年，其他案件5年。

在本报告涉及的案例中，申请人起诉行政机关违法征地，法院一般认定申请人在领取补偿款或者签订补偿/安置协议时就已经知道行政行为的内容，若超过1年的法定起诉期限才提起诉讼则不符合法律规定的起诉条件，法院以此程序性理由驳回起诉

（三）程序问题

图8：程序问题

在违法用地类案件中，“程序问题”是寻找行政机关执法漏洞的重要突破点。在本次统计的涉及程序问题的案例中，存在一种典型的违法用地情形——“未批先占”，涉案土地未被依法批准征收就被先行占用，这种情形下要着重注意的是占地行为的发生时点和征收批复的发生时点。另外，行政机关在查处违法用地时也存在违反法定程序的情况，根据《土地管理法》第七十六条第一款的规定，对于非法占用土地的处理，应当先由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，恢复土地原状，届时未退还的再予以强制执行，若行政机关未责令退还非法占用的土地而迳行予以强制执行则违反了法定程序。

（四）法律适用

在样本案例中，涉及法律适用的案件只有1例，即行政机关在作出行政处罚决定时，在未处以罚款的情况下，错误援引土地管理法规关于罚款的规定，并在处罚决定书中告知限期缴纳罚款及逾期加处罚款的后果。对此，法院判决撤销被诉行政处罚决定。对于适用法律不当，而当事人违法事实确凿的，被人民法院撤销被诉行政行为后，行政机关可能依照法律规定重新作出行政行为，这意味着行政处罚有可能“卷土重来”。

（五）事实问题

图9：事实问题

样本案例中，涉及事实问题的案例较少，其中有两个案例是发回重审和改判的案例，由此看来，事实问题对再审结果存在关键性影响。在事实问题方面，存在行政机关作出的行政处罚决定事实认定不清、当事人提供的证据不足以证明事实的存在及原审法院认定事实不清这三种情形。其中，关于行政处罚决定是否存在认定事实不清的情形，一般涉及的是非法占用土地的面积、土地使用状态、建筑物情况未能查明等。

（六）举报类问题

图10：举报类

样本案例中，有大部分案例涉及举报类问题，即申请人向行政机关举报违法用地行为，要求其履行查处职责或公开查处结果。而从法院的主要裁判要旨来看，可以总结为以下几点：第一，当事人向行政机关提出的履行查处违法用地、违章建筑等问题职责的申请，在性质上属于《信访条例》第二条规定的“向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”范畴，行政机关对其申请作出信访答复，且该信访事项的处理答复不属于行政诉讼的受案范围；第二，当事人要求上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履职等行为亦不属于行政诉讼的受案范围；第三，当事人向没有职权的行政部门申请查处违法用地行为，不符合法律规定；第四，举报人仅以公民身份，行使法律赋予的检举控告权利，并非为了自身利益而举报相关违法行为，与行政机关就其举报事项作出的处理或者不处理行为没有利害关系，不具有行政复议申请人资格。

（七）赔偿/补偿问题

关于赔偿或者补偿的问题，主要是涉及两点：一是“违法建筑”能否得到赔偿？二是若违法占地造成信赖利益损失行政机关是否应当承担责任？首先，关于违法建筑被强拆之后能否获赔的问题，在样本案例中显示，虽然行政机关的强制拆除行为被判决确认违法，但并未对行政相对人的合法权益造成损害，行政相对人请求赔偿没有事实和法律依据。法院对于违法建筑被强拆后能否获赔，会以违法建筑不属于行政相对人的合法权益驳回其赔偿请求。其次，关于信赖利益补偿的问题，若行政相对人因违法占地事后被处罚而遭受损失，而其占地的行为是基于对政府行为的信赖，那么其有权要求政府赔偿其信赖利益的损失。

四、裁判观点

（一）行政机关自行强制执行是否符合法律规定

【案例索引】（2018）最高法行申6143号，朱某和、辽宁省朝阳市龙城区人民政府城乡建设行政管理：房屋拆迁管理（拆迁）再审审查与审判监督行政裁定书

【裁判要旨】违反《中华人民共和国土地管理法》的违法占地，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。

【法院观点】《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在收到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。据此，对于违反《中华人民共和国土地管理法》的违法占地，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行，而非行政机关自行强制执行。

（二）超过起诉期限的判断    

【案例索引】（2018）最高法行申4957号，广西壮族自治区田林县六隆镇下维村下维、那农屯资源行政管理：土地行政管理（土地）再审审查与审判监督行政裁定书

【裁判要旨】申请人领取补偿款已知道行政行为的内容，超过两年才提起诉讼不符合法律规定的起诉条件。

【法院观点】二年起诉期限，系针对当事人知道被诉行政行为内容，但行政机关未告知诉权或者起诉期限的情况下，当事人提起行政诉讼的保护期限。根据一、二审法院查明的事实，再审申请人下维、那农屯于2000年7月20日与被申请人田林县政府签订《征用土地合同书》，约定的内容为征用土地，双方签字盖章确认，并经公证处公证，且所有征地补偿安置费用均已支付完毕，下维、那农屯亦分别于2000年7月21日、2000年10月24日领取了全部土地补偿款，并将土地补偿款发给群众和用于本屯建设。可以确认，下维、那农屯至迟于领取补偿款时就已经知道田林县政府作出的土地征收行为，但其于2016年7月18日才提起本案行政诉讼，已明显超过二年的法定起诉期限。一审法院据此裁定驳回起诉，二审法院予以维持，适用法律并无不当。

（三）行政机关的强制拆除行为是否违反法定程序

【案例索引】（2018）最高法行再102号，李某艳、海南省万宁市人民政府再审行政判决书

【裁判要旨】对于非法占用土地的处理，应先责令退还土地，届时未退还的再予以强制执行。

【法院观点】依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，对于李光艳非法占用土地的处理，应当先由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，恢复土地原状，届时未退还的再予以强制执行，对李某艳种植的莲雾予以清除。万宁市政府迳行对李光艳种植的莲雾进行强制清除，违反了上述法律规定。万宁市政府主张国土部门已作出《关于限期搬迁交出土地的通知》，故其强制清除行为符合法律规定。经查，《关于限期搬迁交出土地的通知》是万宁市国土主管部门2008年告知限期交付土地，而李光艳于2013年非法占地，并不符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款所规定的责令退还非法占用土地的情形，故该项主张不能成立。因此，万宁市政府的强制清除行为违反法律规定，一、二审判决驳回李光艳的诉讼请求，适用法律错误，应予纠正。

（四）行政机关作出处罚决定是否适用法律不当

【案例索引】（2019）最高法行申7196号，河南省南阳市宛城区自然资源局、王某仁资源行政管理：其他（资源）再审审查与审判监督行政裁定书

【裁判要旨】行政机关作出处罚决定错误援引法律规定，应撤销被诉处罚决定。

【法院观点】原河南省南阳市宛城区国土资源局作出案涉的行政处罚决定，认定“王某华擅自占用位于汉冶办事处××社区××组国有土地1133.9平方米建活动板房”，对其作出“限15日内退还非法占用的国有土地；没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施”的处罚内容。

被诉行政处罚决定在没有处以罚款的情况下，错误援引土地管理法规关于罚款的规定，并在处罚决定书中告知限期缴纳罚款及逾期加处罚款的后果，对此，一审法院判决撤销被诉行政处罚决定及行政复议决定，二审法院驳回上诉、维持一审判决并无不当。对于适用法律不当而被人民法院撤销被诉行政行为的，行政机关可以依照法律规定重新作出行政行为。

（五）行政机关作出处罚决定是否存在事实不清的情形

【案例索引】（2019）最高法行再22号，胡某松、王某平资源行政管理：土地行政管理（土地）再审行政判决书

【裁判要旨】行政机关在未查清涉案地块上建筑物的实际情况下作出处罚决定，应予撤销。

【法院观点】海口市政府作出的3号处罚决定存在认定事实不清的情形。首先，根据本院查明的事实以及双方当事人的陈述，009796号土地证项下土地范围内在胡裕松等人建设案涉住宅房屋之前，确实还存有其他建筑物。在此情况下，3号处罚决定未查明胡裕松等人已经建成案涉住宅楼与原有建筑物的实际占地情况，迳行决定对009796号土地证项下4595.37平方米国有土地使用权全部收回，认定事实不清，证据不足。

其次，根据本院查明的事实，009796号土地证项下的土地在拍卖时已有综合楼一栋，根据海口市政府调查的情况，现该宗地内有海口市科技大道西海丽景（西海阁）四层共29套住宅。这些住宅自2009年以来先后办理不动产权登记，且登记主体系胡裕松等人外的其他权利人。海口市政府在未查清原有综合楼与海口市科技大道西海丽景（西海阁）是否为同一建筑，以及西海丽景（西海阁）的房屋登记及土地使用状态的情况下作出3号处罚决定，收回整块宗地国有土地使用权，可能侵害其他案外人的合法权益。

最后，行政机关作出处罚决定，应当针对违法行为影响的程度，选择适当的处罚方法、种类、幅度等，既要保证行政管理目标的实现，又要兼顾保护相对人的权益，应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害。本案中，海口市政府未能提交证据证明必须对009796号土地证所涉整块宗地国有土地使用权全部收回的情况下，以胡裕松等人对其中部分土地用途的改变为由，作出处罚决定收回面积明显大于胡裕松等人擅自改变土地用途所涉面积，缺乏合理解释，不符合比例原则。

综上，3号处罚决定认定事实不清，证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项的规定，应予撤销并重作。

（六）当事人举报违法用地的行为是否属于受案范围

【案例索引】（2018）最高法行申9323号，张某荣再审审查与审判监督行政裁定书

【裁判要旨】当事人举报违法的行为属于信访行为，对行政机关的处理不服提起的行政诉讼不属于法院的受案范围。

【法院观点】张某荣认为内蒙古自治区巴彦淖尔市杭锦后旗存在违法征地、占地行为，应当向被占用土地所在地的国土资源主管部门举报，并由该国土资源主管部门负责处理。张某荣越级向国土部举报违法行为，并向国土部递交《查处违法用地申请书》属于信访行为。根据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据<信访条例>处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》第二条规定，“对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”，张某荣对国土部根据《信访条例》作出的处理不服提起的行政诉讼不属于人民法院受案范围。故原审法院裁定不予立案正确，应予以维持。

（七）因违法占地导致信赖利益被处罚遭受损失，行政机关是否需要担责

【案例索引】（2019）最高法行申9071号，东方天涯驿站旅游开发有限公司、海南省东方市自然资源和规划局资源行政管理：土地行政管理（土地）再审审查与审判监督行政裁定书

【裁判要旨】当事人基于对政府行为的信赖而违法占地，因违法占地被处罚而遭受损失，政府应当承担一定比例的责任。

【法院观点】东方驿站公司因违法占地事后被处罚而遭受损失，既有政府的原因，也有企业的原因。首先，天涯驿站项目建设初期是在东方市政府部门的违法推动下启动的。东方市曾组成了由四套班子领导担任总指挥，包括原东方市国土局在内各相关部门负责人参加的东方市特色村庄旅游项目工作队（以下简称项目工作队），推进包括天涯驿站项目在内的东方市特色村庄旅游项目。以上政府行为均构成东方驿站公司违法占地建设的信赖。

其次，东方驿站公司曾有两次通过招拍挂程序将用地合法化的机会，但是其均未参加土地竞拍，亦存在一定过错。综上，对于东方驿站公司的损失，相关政府部门和企业均应承担相应责任，至于损失的承担比例，应考虑双方的过错程度、过错与损失之间的因果关系等因素综合确定。

五、律师建议

为了贯彻落实习近平总书记关于自然资源管理工作的重要指示批示精神和党中央国务院关于加强耕地保护的重大决策部署，新修订的《土地管理法实施条例》大幅提高违法用地的罚款额度，进一步强化了违法用地的法律责任，加大了惩戒力度，各地亦持续推进违法用地专项整治工作。可见，违法用地的查处面临严峻的形势。

在这样的趋势下，不管是存在开发用地的企业还是在农村住房建设，均不可掉以轻心。倘若因违法用地遭遇行政处罚时，一般可以从以下几个方面寻找破局点：

1.处罚主体：根据《土地管理法》第六十七条第一款“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，一般而言，违法用地的查处职权属于自然资源主管部门，若是其他部门对此作出相关处罚文书，就存在“越俎代庖”的嫌疑。

2.事实认定：关于违法用地的面积、违法建筑的面积及权属人等，现场的测绘报告显得尤为重要，相关案例显示行政机关较为容易在未查清违法用地面积等事实的情况下就作出处罚决定，给当事人“反击”留下机会。

3.查处程序：通过整理违法用地的查处流程可以发现，一份违法用地行政处罚文书的作出要经过诸多程序，行政机关经常存在程序缺失的情形。

4.法律适用：在法律适用方面，涉及的专业性较强，在福律阁土地诉讼团队曾经代理过的违法用地案件中，某市规自局作出的涉案行政处罚决定，适用的多个条款未指明具体条款，这属于适用法律不当。具体根据《国土资源违法行为查处工作规程》第12.4.2第四小点规定，行政处罚的依据应当结合具体违法事实，分别说明定性和处罚适用的具体法律条款；引用法律条款应当根据条、款、项、目的顺序写明。市规自局笼统援引相关法律规范，未指明具体条款，导致对被处罚人存在何种违法行为定性不明，使其在行政程序中无法提出有针对性的陈述申辩意见，影响了程序权利。

因此，在面临违法用地行政处罚时，建议正当运用法律途径，第一时间向专业律师咨询求助，福律阁团队也深耕于此，全力提供疑难、复杂土地诉讼服务。

 

 

 

 

供   稿 | 宋静律师团队

排   版 | 董丽娜

核   稿 | 苏慧英

审   定 | 石伟民