导读：在全国深化“放管服”改革背景下，住建部正启动对建设工程企业资质改革并已对外征求意见。但即便如此，我国建设工程领域仍属政府强监管，有各类资质门槛要求且规定未取得相应资质或超越资质承包工程的，将导致签订合同无效之法律后果。
根据《建筑法》及《建设工程勘察设计管理条例》等法律法规授权，住建部分别颁布《工程勘察资质标准》《工程设计资质标准》《建筑业企业资质标准》，对工程项目各环节所需资质予以管理。但对工程总承包资质的管控，立法一直是缺位的。尤其是已有的工程总承包资质于2002年被废止以来，工程总承包单位是需同时具备与工程规模相适应的工程设计资质及施工资质还是二者仅具其一即可，“和”与“或”的争议不断。
2019年12月23日，住建部和国家发改委发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（下称“《工程总承包管理办法》”）明确规定“双资质”要求，在房屋建筑与市政基础设施项目领域结束该争议。虽然《工程总承包管理办法》效力层级不足，也使其规定备受缺乏“上位法”依据之争议。但不可否认的是“双资质”要求的规定已成为《工程总承包管理办法》实施后变化及影响最大的条款。
本文作为《工程总承包管理办法》——28问的第四问，将围绕工程总承包单位资质问题，就过往实践中存在较大争议，但在《工程总承包管理办法》实施后有所统一的部分问题，以实务问答形式予以说明。
问题一：工程总承包单位资质要求有何变化？
《工程总承包管理办法》实施之前，大部分省份及《工程总承包管理办法》2017年征求意见稿，均允许单一资质承接工程总承包项目。《工程总承包管理办法》实施之后，根据其第十条规定工程总承包单位的资质以双资质为基本要求，以联合体承包为过渡方式，即在房屋建筑和市政基础设施领域，承包人须同时具有与工程规模相适应的工程设计资质与施工资质或由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体才能承包工程总承包项目。
在房屋建筑和市政基础设施领域，工程总承包单位独立承包项目的资质，历经了单资质向双资质的转变。该转变一方面体现出国家对促进工程总承包设计施工深度融合的整体基调，另一方面考虑到我国工程总承包市场仍在发展之中，也对工程总承包中将一段时间内普遍存在的联合体及分包管理等合规及风险防控提出了更高的实务要求。
规范性法律文件依据：《工程总承包管理办法》第十条
问题二 联合体成员间的资质如何确定？
我国处于工程总承包发展的初级阶段，具备“双资质”的工程总承包单位数量有限，不足以保证形成充分的市场竞争。因此，《工程总承包管理办法》将联合体承包作为过渡予以规定，但其对联合体成员间的资质如何确定并未说明。根据我国现行法律法规，确定工程总承包联合体成员间资质的法律依据有：
《建筑法（2019修正）》第二十七条规定：“两个以上不同资质等级的单位实行联合共同承包的，应当按照资质等级低的单位的业务许可范围承揽工程”；《招标投标法（2017修正》第三十一条规定：”联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。“《政府采购法实施条例》第二十二条规定：”联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低的供应商确定资质等级。“
由此可知，联合体成员间资质确定的基本原则为就低不就高，即按照资质等级低的业务许可范围承揽工程，判断资质高与低指须在同一专业内。同时如根据联合体协议分工承担不同工作的，资质低的联合体成员不影响同一专业内资质高成员的承揽资格。
法律法规依据：《建筑法（2019修正）》第二十七条；《招标投标法（2017修正）》第三十一条；《政府采购法实施条例》第二十二条。
问题三 参与项目前期工作的企业能否投标成为工程总承包单位？
如之前推文所述，工程总承包项目发包之前，建设单位需根据项目特性完成项目建议书或可行性研究报告或初步设计文件的编制工作，由此引发如参与项目前期工作的企业能否投标成为工程总承包单位的问题。
《工程总承包管理办法》实施前，该问题在实践中亦存争议。如《工程建设项目施工招标投标办法（2013修正）》第三十五条明确规定为招标项目的前期准备或者监理工作提供设计、咨询服务的任何法人及其任何附属机构（单位），都无资格参加该招标项目的投标，但该规定并不直接适用工程总承包，而各省份专项政策对该问题规定不尽统一。
《工程总承包管理办法》实施后，在房屋建筑与市政基础设施领域，该问题得以统一。根据《工程总承包管理办法》第十一条规定，项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，一般不得成为该项目的工程总承包单位。但项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的，上述单位可以参与该工程总承包项目的投标。
规范性法律文件依据：《工程总承包管理办法》第十一条
李杨 | 广东诺臣律师事务所合伙人
供 稿 | 李杨律师团队
排 版 | 董丽娜
核 稿 | 苏慧英
审 定 | 石伟民
