城市更新是一项复杂的社会系统工程，需要动员各方力量参与。

合作企业作为城市更新中不可忽视的市场主体。开发商参与城市更新，享受政府释放的政策红利，在融资区获取远低于市场的楼面价，市场参与积极性极高。

政府作为城市更新起统领规划作用的主导者，为避免城市更新无序发展，一直在探索、完善引入符合资质要求合作企业的机制。

时间进入2021年，广州市城市更新发展似乎要进入新纪元。

2021年1月11日，广州市住房和城乡建设局印发《广州市城中村改造合作企业引入与退出指引》（穗建规字[2021]1号）突出强调合作企业的产业导入能力。

2021年3月31日，广州市白云区人民政府办公室印发《白云区加快推进旧村庄全面改造深化城市更新高质量发展的实施意见（试行）》（云府办〔2021〕43号），打响了区属国企负责前期工作，介入城市更新项目的第一枪。

2021年8月11日，住房和城乡建设部就《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》公开征求意见，抛开该规范性文件与各地已经上升到地方政府规章甚至是地方性法规之间的法律效力冲突不说，该文件在国家层面释放了城市更新的去地产化信号。

总体上看，2021年全国两会，“城市更新”首次被写入政府报告，城市更新发展迎来大风口。但近期，无论是从国家层面抑或广州地方层面释放的去地产化信号来看，因合作企业的引入规则变化，广州城市更新有可能发生大洗牌。政府或更加强调鼓励广州区属、市属相关功能性国企加入城市更新，有产业导入能力的合作企业联合体竞标或成趋势。

2021年广州城市更新进入深化发展阶段，避免城市更新变相地产化，实现城市更新的公益性功能，激发市场活力，调控市场主体的趋利性，这似乎又是一个城市更新过程中的利益平衡问题，考验政府执政能力。

本系列文章，聚焦广州旧村庄城市更新过程中合作企业的引入与退出机制，分上下两篇。

以史为鉴，可以知兴替。

本篇聚焦广州旧村庄城市更新关于合作企业引入的政策历史沿革。广州从三旧改造到城市更新，从大拆大建到微改造，发展不过十余年。十余年间，城市更新已成为广州发展新常态，相关政策体系亦于摸着石头过河中，于不断变化反复中搭建、完善，实现从无到有，从有到体系化发展。了解城市更新政策的历史沿革，有助于我们能够更好理解新政，把握依旧多变的未来。

笔者结合广州城市更新政策体系的形成过程，将广州市旧村改造项目合作企业的引入机制发展分为三个阶段：一是“三旧改造”时期（2009年-2015年）；二是城市更新“1+3+N”政策时期（2015年-2020年）；三是城市更新“1+1+N”新政时期（2020年至今），具体政策沿革如下图：

第一阶段“三旧”改造时期

2009年，广东省人民政府为响应原国土资源部与广东省人民政府签署的《共同建设节约集约用地试点示范省合作协议》，印发《广东省建设节约集约用地试点示范省工作方案的通知》（粤府明电[2009]16号），广东省全面开展“三旧”改造工作。

同年广州市人民政府下发《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府[2009]56号文），开启广州“三旧”改造元年，直至2015年广州市在全国范围内成立首个城市更新局，并出台《广州市城市更新办法》（广州市人民政府134号令），广州旧改由此进入“1+3+N”体系下的城市更新阶段。

合作企业的资质要求

该阶段并未明确规定合作企业的资质要求，仅笼统规定鼓励村集体经济组织选择有社会责任、有品牌、有实力、有经验的开发企业参与改造项目。

合作企业的选择时点

三旧改造时期，政府未对村集体经济组织选择合作企业的时点进行强制性规定。

合作企业的引入流程

2011年8月8日，广州市三旧改造办公室制定《关于印发进一步规范城中村改造有关程序的通知》（穗旧改办[2011]51号）规定，经村集体经济组织成员代表大会应到会代表2/3以上通过，表决确定为自主改造的，可以通过公开招标或者集体表决两种方式选择合作企业。具体流程如下图：

2012年11月28日，广州市三旧改造办公室在总结三年试点工作的基础上，按照“政府主导、规划先行、成片改造、配套优先、分类处理、节约集约”的原则，制定《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》（穗府[2012]20号）。

该补充意见对村集体经济组织选择合作企业规定调整为，鼓励城中村改造项目通过土地公开出让招商融资实施。村集体经济组织如需自主改造、协议出让的，应当经市三旧改造工作领导小组批准并纳入年度实施计划。城中村自主改造选择合作企业的，村集体经济组织应当报区政府以公开招标方式引进有实力、信誉好、社会责任感强的合作企业。

总结

三旧改造时期，政府制定的合作企业引入规定较为粗线条，未对合作企业的资质要求、选择时点有明确规定。

该时期将旧村全面改造方式分为自主改造和通过土地公开出让招商融资进行改造两类。而2009年《56号文》与2012年《20号文》在主导村集体经济组织选择改造方式上，出现政策反复，体现政府在衡平市场主体参与三旧改造项目的谨慎态度。

《56号文》鼓励自主改造，但《20号文》出台后，收紧自主改造的范围，鼓励通过土地公开出让招商融资实施，同时规定如采取自主改造选择合作企业的，村集体经济组织应当报区政府以公开招标方式引进合作企业，即此前《56号文》规定的集体表决选择合作企业的方式不再适用。市场主体参与的城市更新活动大量减少，市场主体参与城市更新项目的方式进一步趋严。

第二阶段 城市更新“1+3+N”时期

2015年12月1日，广州市人民政府发布《广州市城市更新办法》及含《广州市旧村庄更新实施办法》在内的三个配套文件。城市更新“1+3”政策，总结了广州市五年来“三旧”改造的实践经验，在统筹广东省“三旧”改造政策、国家棚户区改造政策和广州市危破旧房改造政策的基础上，将“三旧”改造融合提升为城市更新。

此后，政府在包括成本核算、选择合作企业、基础数据调查等城市更新具体事项出台系列指导政策，形成城市更新“1+3+N”政策体系，统领整个广州市的城市更新工作，政策体系逐渐成型、完善。

直至2020年8月，《关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》、《广州市深化城市更新工作推动高质量发展的工作方案》发布，揭开广州市深化城市更新新篇章，形成“1+1+N”新一轮城市更新政策体系。

合作企业的资质要求

广州市住房和城乡建设局《关于进一步规范旧村合作改造项目选择合作企业有关事项的意见的通知》（穗建规字[2020]16号，下称《16号文》），合作企业及合作意向企业参与旧村合作改造应符合以下条件：近3年内无不良诚信记录；企业注册资本不少于1亿元。村集体经济组织可选择联合体作为合作企业及合作意向企业，组建联合体的企业均应符合上述条件。

合作企业选择的时点

合作企业的选择时点规定首见于1+3文件，规定项目实施方案批复后，村集体经济组织方可选择合作企业。

2017年6月5号，广州市人民政府发布的《关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规[2017]6号，下称《6号文》），将合作企业的选择时点提前至基础数据经区政府审核公布后。

合作企业的引入流程

根据《16号文》规定，合作企业的引入流程如下：

首次提出合作意向企业概念

2018年1月4日，广州市城市更新局印发《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见》（穗更新规字[2018]1号，下称《1号文》），首次提出合作意向企业概念。

根据《1号文》规定，合作意向企业应具备与合作企业一样的资质：近3年内无不良诚信记录；企业注册资本不少于1亿元，并规定合作意向企业的引入流程如下图：

其他规定

禁止股权转让

选择合作改造的旧村，合作协议应当约定，未经村集体经济组织同意，合作企业成立的项目公司不得变更股东、转让股权；选择自主改造的旧村，村集体经济组织原则上不得转让股权；转让股权的，视为合作改造。

鼓励引入合作意向企业

引入合作意向企业、缴纳履约金的旧村，优先纳入城市更新年度计划。合作意向协议中可约定合作意向企业在签订合作意向协议之日起30日内按以下标准缴纳履约金。用地面积小于30公顷的项目应提供不少于2亿元履约金（现金）；用地面积大于（等于）30公顷的项目应提供不少于3亿元履约金（现金）。

不得自行开展数据调查

旧村改造的基础数据调查由政府组织进行，引入合作意向企业的旧村，应在合作意向协议中约定合作意向企业不得自行开展基础数据调查。

总结

“1+3+N”政策时期，城市更新项目成为各大开发商竞相争取的香饽饽，诸多“平台公司”遍地开花，虽未被承认，却也从未缺席，各路市场主体都想从这一波政府释放的政策红利中，分取一杯羹。

但城市更新具有极强的政策导向性，随着2021年城市更新首次被写入政府报告，国家及地方均不同程度释放去地产化信号，区属国企介入及突出强调合作企业的产业导入能力等，均显现城市更新大风口来临的同时，原有的做蛋糕规则悄然变化。

大风口下的城市更新，像是带刺的玫瑰，迷人又危险。下篇我们将结合广州各区最新城市更新政策，进一步解读广州2021年都有哪些新政变化？市场准入的门槛如何被拉高？敬请关注。

 

 

 

 

供   稿 | 城更一线®律师团

排   版 | 董丽娜

核   稿 | 苏慧英

审   定 | 黄家章